黨的二十大報告提出，要「健全網絡綜合治理體系，推動形成良好網絡生態」。如今，互聯網平台企業已影響到生活方方面面，平台使用者與日俱增，平台企業在實際營運中享有一定的準公共管理權。一方面，這可彌補行政機關跨區域行權不足，有助於快速有效地監管線上違法行為。但另一方面，平台企業作為民商事主體具有逐利的本能，需要警惕其權力濫用風險，透過完善現有制度來加以防範。
準公權力
互聯網平台企業作為一種新型的商業組織形態，業務多樣、各具特色，共同點則在於將不同功能需求的使用者群體聚合起來，透過平台連結各類市場主體進行交易活動，提升市場資源配置效率。其使用者眾多且分布廣泛，因此平台對使用者的管理職能有時會與行政機關的社會管理職能相互交叉，形成一種「準公權力」。
主要有以下三種情形：一是作為「行政替代履行者」，在平台內開展準公共性管理活動，包括「網絡平台準入」「經營業務管理」「使用者糾紛裁決」等。二是作為「行政受托人」，依據法律或行政機關授權而從事公共管理活動，以便履行其社會責任。三是作為「行政助手」，依照行政機關指示輔助後者完成具體行政工作，從而與政府達成緊密合作、實作良性互動。
其中，作為「行政替代履行者」或「行政受托人」的平台企業，在其權力範圍內具有相當程度的自主權，可以充分貫徹企業自身意誌。作為「行政助手」的平台企業則幾乎沒有自主權，只是作為政府行使權力的輔助者，參與到公共管理事務中。
權力來源
不同於行政機關的權力源自法律授予，互聯網平台企業的權力是依靠自身規模和技術優勢而在事實上取得的。具體來說，其權力獲取主要基於「服務協定、行政缺位、資源調配、技術手段」這四個方面因素。
首先，服務協定是指互聯網平台企業與使用者簽訂的網絡服務協定。此類協定本應是當事人意思自治的載體，但由於使用者數量龐大且單個使用者缺乏與平台對等的談判能力，所以在「平等協商」的外殼下，服務協定實質上變成了針對大量使用者的格式條款，成為平台企業權力的直接來源。其次，行政缺位是指行政機關受到地理區域和科層式結構所限，難以對跨區域、扁平化營運的網絡平台中的使用者行為實施及時有效的監管。因此，平台企業事實上填補了「管理者」角色的空缺。再次，資源調配是指平台企業能夠運用自身數據和技術優勢，實作市場資源的快速有效配置。如「競價排名」「熱點推薦」等功能，可給使用者帶來巨大的流量影響，形成使用者對平台的嚴重依賴，進而服從和配合平台的管理行為。最後，技術手段是平台企業獲得準公權力的客觀條件，主要有兩種表現形式。一是直接對使用者采取精準篩選、定向監督等，二是對使用者群體定向推播特定內容以產生特定影響。
綜上，互聯網平台企業在與使用者訂立服務協定的基礎上，基於行政機關傳統監管方式存在缺位的客觀現實，憑借其對數據、流量這些重要市場資源的掌控力，透過技術手段對使用者實施管理行為，獲得了一定的準公權力。
潛在風險
互聯網平台企業以經營主體身份參與公共事務管理，存在著天然風險。一方面，平台企業作為營利法人擺脫不了對投資人負責、追求利潤最大化的天性，具有機會主義行為傾向。此外，平台企業作為民事主體缺少行政機關所具有的內外部監督機制，更容易導致權力濫用。
另一方面，由於平台企業並非行政主體，使用者面臨平台處罰等措施時，缺乏行政復議、行政訴訟等有效救濟途徑。而且相較於行政機關，平台企業對使用者行為制定的準則和管理措施具有較大隨意性，更加依賴於企業管理者的主觀意誌。
完善規制體系迫在眉睫
隨著互聯網經濟的高速大規模發展，平台企業參與到公共事務管理之中已成為客觀現實。針對前述法律風險，對其規制體系進行完善可謂迫在眉睫。
首先，明確治理物件，精準劃分平台企業的市場經營行為與公共管理行為。對其中的公共管理行為，依據或參照適用行政法相關規定加以規制。其次，轉換規制思路，從傳統的「沖擊—反應」模式轉換為「預制—調適」模式，明確劃分互聯網平台企業的公共管理權力邊界與對應責任。最後，完善救濟措施，確保受平台企業準公共管理行為影響的使用者，能有充分的內部申訴途徑，以及外部的行政和司法救濟途徑。
（作者系江南大學法學院教授）
來源：【中國社會科學報】2024年2月20日第2835期 作者：葉敏
