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上海社聯2023年度論文獲得者陸銘。視訊采訪：澎湃新聞記者 谷曉丹 實習生 吳喆旻(01:56)
【編者按】
上海社聯2023年度論文已出爐。該活動無需作者自行申報，依托各學科權威專家學者、學術期刊主編、資深學術編輯等開展多輪評審。在「反五唯」背景下，這個活動也是對學術評估機制的大膽創新。
推薦入選論文的共同特點是密切關註社會現實和學界動態，善於發現和提煉問題，彰顯學術論文的創新性、學理性、科學性品質，並具有一定前瞻性和開拓性。
澎湃新聞記者與上海社聯2023年度論文獲獎者展開對談，看上海社科學者如何在現實關切中，回答中國之問、世界之問、人民之問、時代之問。
在新發展階段，實作整個國家及各個省內、城市群內部的區域協調發展非常重要。如何解釋中國這一大國區域發展的現狀和判斷未來趨勢，從而制定和實施區域發展戰略？上海交通大學安泰經濟與管理學院特聘教授，中國發展研究院執行院長陸銘認為，中國各區域比較優勢將進一步分化，形成「雙重中心-外圍」的區域發展新格局。
在上海社聯2023年度論文【分工與協調：區域發展的新格局、新理論與新路徑】（原載【中國工業經濟】2023年第8期，作者陸銘、向寬虎、李鵬飛、李傑偉、鐘粵俊）中，陸銘等作者指出，中國在經濟向城市群和中心城市不斷集聚的趨勢中，將形成從沿海向內陸、從中心城市向外圍的「雙重中心-外圍」發展態勢。面向未來，區域發展戰略應「在開發中促進相對平衡」，在城市群內部區分人口流入地和流出地，開拓區域間分工和協調並重的差異化發展新路徑。
「這一規律總結，有助於國家制定特定地區的經濟發展規劃、引導地方政府行為。」陸銘認為，中央要看到全國一盤棋建設統一大市場的緊迫性，要在城市群內部加強協調各地行動，促進地方改變行為。如果能在這一過程中最佳化人口、土地、轉移支付等資源的空間配置，將給中國經濟帶來巨大的結構性改革紅利。
從「雙重中心-外圍」看區域分工與協調
澎湃新聞：您在論文中提出「雙重中心-外圍」的理論框架，是基於中國目前怎樣的區域發展現狀？
陸銘： 中國目前的區域發展戰略往往是板塊式的，如長三角城市群、京津冀城市群、粵港澳大灣區、成渝雙城經濟圈、長江經濟帶等。但現在每個板塊內部，其實都已分化成了非常明顯的人口持續流入、流出地區，因此需要據此制定具體政策。
區域經濟發展的「中心-外圍」模型指的是，在區域內部中心和外圍地區相互分工的狀態。但對於中國這樣的大國，中心、外圍是什麽？我們提出的「雙重中心-外圍」模型，第一重「中心-外圍」指從沿海到內陸，另一重「中心-外圍」指城市群內部的中心城市和外圍地區。這一規律總結，有助於國家制定特定地區的經濟發展規劃、引導地方政府行為。
實際上，東北就是典型的相對於沿海地區的外圍區域。從歷史上看，一直到改革開放之初，東北都是中國工業化基礎、城市化水平發展最好的地區。但中國經濟進入全球化時代後，東北的地理和自然條件劣勢就非常明顯了，由於國際貿易成本較高，就成了相對外圍的地區。但近年來，東北註重生態保護、國防安全功能，大農業、旅遊等發展得也很好。「爾濱」迎接「南方小馬鈴薯」成為熱點，如果東北能成為供大家夏季避暑，冬季滑雪、看冰雪世界的地方，其實也是找到了一條永續發展的道路。
澎湃新聞：您的研究成果創新之處在哪？分工和協調並重的區域發展新路徑有助於應對中國區域開發中的哪些主要挑戰？
陸銘： 我們研究成果的創新之處，一是提出了針對中國的「雙重中心-外圍」模型，二是梳理了人口流動趨勢及背後原因、未來政策導向。展望未來，整個國家分化為人口流入、流出地應該是確定性趨勢。因此，國家應該在板塊內部區分人口流入、流出地區，制定更為細化的區域發展規劃。
長三角一體化發展，各地都要齊步走、發展熱門產業嗎？我認為不是。皖南適合發展旅遊產業，皖北適合發展自然資源產業，其他地方則可基於歷史條件發展傳統產業，如釀酒、農業等。如果一個地區的自然地理條件不夠好，遠離沿海、大城市，人口持續流出，可以發展適合人少的產業，然後走向產業的規模化、現代化。其實，只要一個地區的人均產出提高，收入水平、生活品質提高，就是一種區域協調發展相互分工的狀態。
中國區域經濟協調發展的挑戰之一在於觀念。很多人認為，經濟已經過度集中在東南沿海地區，大城市「虹吸」了小城市經濟發展的機會和資源。這是因為農業社會時期、計劃經濟時期的思想桎梏，使得人們將區域經濟協調發展，理解為經濟和人口要均勻分布。比如，農業社會時期，農業經濟是跟著土地走的，因此農業生產天然是均勻分布的。
另一個挑戰來自體制。中國的稅收體制以增值稅為主，制造業是增值稅的重要來源，而服務業企業大多規模小、征稅相對困難，因此地方政府認為需要依靠較大的計畫及投資，尤其是制造業企業來增加稅收。但是，如果每個地方都招商引資、發展制造業，就容易產生重復建設、市場分割。地方政府為了保護本地企業，會扶持生產經營狀況不佳的企業，結果導致「僵屍企業」增加、產能過剩。
從長遠看，中國需要透過稅制改革，改善地方政府重視生產制造業、輕視消費市場、服務業的現狀。中央要看到全國一盤棋建設統一大市場的緊迫性，要在城市群內部加強協調各地行動，促進地方改變行為。在制定各地產業規劃時，除了發展制造業、服務業，還可以按照主體功能劃分農業主產區、生態保護區，促進產業整體協調發展。
如何看人口流動的現在與未來
澎湃新聞：中國以戶籍制度為核心的人口流動阻礙在國內大迴圈中造成了哪些不暢？應如何破除勞動力流動阻礙，打破勞動力市場割裂？
陸銘： 戶籍制度對當前經濟和人口空間分布帶來很多阻礙，中國一直在加快改革這一制度。從人口流入地看，在上海、北京、廣州、深圳等地，很多外來人口正常工作、納稅，但在子女教育等公共服務方面卻遇到很多問題。特別是留守兒童問題的出現，不僅不利於個體成長，也不利於建設人力資源大國。從人口流出地看，則出現了學校、宅基地等閑置資源。比如，人口流出地的學校，盡管學生招不滿也不會關停，原因在於流出人口的子女因戶口問題無法留在當地上學，可能還會繼續回老家讀書，這都是戶籍制度改革不徹底造成的。
戶籍制度改革之所以緩慢，與我們固有的思想觀念有關。長期以來，很多人把人口流動理解為短期現象，甚至覺得戶籍制度不需要改革。這是因為在一些人的想象中，未來城市裏都是高大上的產業，大學生是主要工作群體，不太需要農民工。但實際情況是，現在外賣騎手、快遞小哥、網約車司機等工作崗位越來越多，生活服務業成為流動人口的主要就業來源。當城市居民收入達到一定水平，社會分工細化到一定程度，就需要大量人從事保安、保潔、家政服務、餐飲服務等輔助性崗位，這恰恰說明城市有活力。
其實，我們現在還沒有完全為放開戶籍制度的改革做好準備。特大城市、超大城市尤其要加快增加教育設施、公租房、廉租房等公共服務供應。有些地方提供公共服務時，並沒有按照常住人口來規劃。實際上，隨著城市經濟發展水平的提高，服務業將產生大量對外來勞動力的用工需求。同時，一些大城市本地戶籍人口嚴重老齡化，需要不斷吸納外來人口作為就業補充，這樣的發展路徑也能為外來人口提供更多的就業崗位、更高的收入水平。
未來，隨著外來人口在人口流入地實作市民化、享受公共服務均等化，並在當地安居樂業，老家閑置的公共資源就可以拆除了。比如，一些宅基地可以恢復成農業或生態用地，這有利於當地實作大規模農場經營，以及農業的現代化、規模化。
發揮各地比較優勢，建好全國統一大市場
澎湃新聞：國家應如何整體協調，透過發展比較優勢產業等手段，提高欠發達地區的資源配置效率和經濟發展水平？
陸銘： 首先，中央要幫助欠發達地區發展自己的比較優勢產業。比如山西呂梁有很多國家級貧困縣，但這些地區臨近黃河，且歷史積澱的旅遊資源較好，中央就能透過建設機場帶動當地旅遊發展。新疆戈壁看似是不毛之地，但光照條件好，所以央企選擇在該地投資光伏發電。除了中央扶持，省際之間的定點幫扶也要註重發展欠發達地區的比較優勢產業。比如，浙江援建了青海的鹽湖旅遊景區，廣東援建了新疆的鹽堿水養魚業。
其次，中央要幫助欠發達地區提高公共服務水平，避免過程中供給和需求的錯位。一般來說，中央向地方、中心城市向外圍透過財政轉移方式，資助當地基礎設施建設，提高養老、醫療、教育等公共服務水平。然而，我們常常按照發達地區的城市生活方式，想象欠發達地區的需求。其實建在農村的健康步道、圖書館、稻田觀景台，未必是農民所需。
我在調研時就發現一些「怪象」。山區晚上沒有路燈照明，是因為來自城市的規劃者怕光汙染，影響晚上看星星；山村農產品運不出去是因為路沒有修好，而修好的工業園道路卻沒有得到很好地利用；有的學校師生少，大量城市捐贈來的籃球和電腦堆在倉庫無人使用。這些現象的出現都是因為沒有從當地實際需求出發，違背了比較優勢，從而導致資源浪費。
另一個「怪象」是，中國的農村人口持續減少，但農村的宅基地卻沒減少。因為農民進城後，一個人「占」了三塊地——在城市租房，回縣城買房，老家還有待翻修的宅基地，想著老後返鄉務農。實際情況是，隨著城市化水平不斷提高，農民數量逐漸減少，農業經營規模逐漸增加。20年後，城市化率或將達到85%，農民可能僅占中國總人口比重的15%，農業也將進入大農場時代，不需要那麽多的農民。到那時，上了年紀的農民回老家可能會發現，面對上百畝的農田，即使想務農也力不從心了。
澎湃新聞：如何理解欠發達地區開發中「以人為本」與「以地為本」的關系？
陸銘： 「以人為本」和「以地為本」是幫助欠發達地區發展經濟的兩種思維。而一個地區要想提高人均GDP，要麽人口流出減少分母，要麽加大投資增大分子。
「以人為本」強調個人選擇。比如，農村大學生畢業後想去大城市奮鬥，那就支持他們走出去，當地農民的人均耕地面積和產出自然就提高了。同時，也要加強人口流出地養老院、醫院、學校等基礎設施的建設，提高公共服務水平。
「以地為本」則著眼於幫助當地發展，比如在農村加大建工業園、修道路的投資。但這類投資往往缺乏競爭力，容易產生偏離本地比較優勢和分工的無效投資。在這種情況下，「以人為本」的政策要優於「以地為本」的政策。
澎湃新聞：在「雙重中心-外圍」模式的新區域格局下，實作共同富裕的經濟機制和政策應重點關註什麽？
陸銘： 區域間的分工深化和實作共同富裕目標是不違背的，要在集聚中走向平衡。在「雙重中心-外圍」模式的新區域格局下，實作共同富裕的經濟機制和政策應重點關註以下方面。
第一，要在思想觀念上認識到「平衡」是指人均平衡而非總量平衡。從總量平衡上看，分工和集聚使得各地的總量差距逐漸拉大；但從人均平衡上看，全國各省中心城市和外圍區域間的人均差距卻逐漸縮小。
第二，需要打通阻礙全國統一大市場建設的制度障礙。除了透過戶籍制度改革逐漸實作人口的自由流動，還要透過土地制度改革，形成建設用地指標和補充耕地指標的全國統一大市場。比如，在人口持續流入地區將農田變為建設用地，在人口持續流出地區將建設用地變成農業、生態用地，兩個地區間需要更好配合。
第三，在財政支出上，要加大對人口流入地的財政投入，適應流動人口的增長；對人口流出地要更註重公平，實作有效的財政轉移支付，幫助欠發達地區投資比較優勢產業，同時提供好養老、醫療、教育等公共服務。
第四，先在城市群內部進行統一規劃，再在全國範圍進行主體功能區的全盤規劃。否則，由於每個城市都有獨立規劃，就會造成基礎設施重復建設又互不相通，如城市之間地鐵不相連的情況。而在城市交界處，還會出現農田對面是工業園這種不利於資源配置一體化的情況。
關註數位經濟對區域經濟的影響
澎湃新聞：您在2024年對於所從事的研究領域有哪些規劃？
陸銘： 我現在非常關註數位經濟對區域經濟發展的影響，我認為數位經濟非但沒有使空間變得不重要，相反卻在強化空間的集聚。線上和線下互為補充而非互相替代，從數據上看，線上經濟有助於線下集聚。因為數位經濟是一種手段，離不開線下人與人之間的見面、交流與服務。
線下流量是向大城市和中心城區集聚的。比如，美食博主的工作地點大多集聚在大城市和中心城區，他們可以到處探店、拍菜品，內容呈現更多樣性，而小城市的線下內容不夠豐富，視訊或直播效果相對單調，難以滿足消費者的多元化需求。同時，沒有完全脫離線下的線上活動。比如，直播帶貨需要線下選品、商務活動、直播間布置等，這些都對人口集聚和商業氛圍有要求。表面上看，農村地區的直播帶貨使得人口密度沒那麽重要了，實際上大城市的直播帶貨集聚了線下流量。
澎湃新聞：您對上海社聯「年度論文」評選活動有哪些建議？
陸銘： 在當前高校評價體系之外，我建議「年度論文」活動可以評選一些推動國家發展、長三角區域發展、上海發展的研究成果，尤其是能改變大眾觀念，且利於推動社會各界和政府形成改革共識的研究成果。上海社聯還可以在上海學者中發掘具有海派風格的代表性作品和人物，為實作更高水平的改革開放發出上海聲音。社會科學界的學者，既要關註整個學術界本身的動向，也要為國家和城市的發展貢獻力量。
