7月15日，黨的二十屆三中全會透過的【中共中央關於進一步全面深化改革、推進中國式現代化的決定】對完善城鄉融合發展體制機制作出部署，提出健全推進新型城鎮化體制機制、鞏固和完善農村基本經營制度、完善強農惠農富農支持制度和深化土地制度改革。9月13日，中國共產黨廣東省第十三屆委員會第五次全體會議召開，會議強調，要圍繞促進城鄉區域協調發展，以最佳化完善「百縣千鎮萬村高品質發展工程」整合式改革為牽引，突出強縣健全動力機制，突出富民強化制度保障，突出融合促進區域協調，突出向海拓展發展空間。「百千萬工程」是省委著眼於破解城鄉二元結構問題、服務全面推進鄉村振興、推動城鄉區域協調發展、實作農業農村現代化的重大部署，是省委「1310」具體部署的「十大新突破」之一，也是廣東推動高品質發展的頭號工程。因此，實作全省城鄉區域協調發展，有效地推動城鄉融合、鞏固鄉村振興成果，要以「百千萬工程」為抓手。
羊城晚報 2024年09月20日 版次：A06
廣東城鄉區域發展不平衡，突出短板在縣，薄弱環節在鎮。實施「百千萬工程」不僅是廣東推進高品質發展的首要任務和構建新發展格局的重要引擎，也是關系全省發展全域的系統性工程。重點圍繞縣域發展，增強縣域經濟發展內生動力，推動縣域經濟、社會、文化等方面協調發展，以「生態」「經濟」「生活」三個關鍵聚焦點為縣域撬起巨大發展空間。力求以「強縣促鎮帶村」，利用縣域發展活力，統籌新型城鎮化和鄉村全面振興。為破解城鄉二元結構，解決城鎮化過程中存在的城鎮體系結構不完善、城鎮產業發展不平衡、城市韌性及抗風險能力不足等突出問題，鄉村振興中基礎設施建設落後、產業發展水平低等問題，提供行動藍圖，打造「縣-鎮-村」中國式現代化建設樣板。
補齊高品質發展短板，實作城鄉區域協調發展的提速，除了要關註傳統的「鄉村社會」和「城市社會」，還要聚焦快速城市化過程中誕生的「城市郊區」。作為區別於傳統城鄉社會的第三種社會形態，「城市郊區」主要處於城市邊緣的地區或城鄉接合部以及部份農村地區，因其具有相對獨特的社會性質，往往被稱為「郊區社會」或城鄉社會結構「第三元」。郊區社會的發展一定程度上緩解了大城市中心區人口過度集中、住宅緊張和交通擁擠狀況，並且促進城市與鄉村的交流融合，促進區域經濟的均衡發展。但隨著城市化行程的迅速發展，城市空間不斷向郊區、農村地區擴張，使得部份村落用地大量增加，大量的外來人口湧入，形成「城中村」。加之城市郊區化、產業分散化和鄉村都市化的快速發展，原本處於市郊的「城中村」和新生的「城中村」逐步被納入城市建設範疇，使得「城中村」成為城鄉二元結構明顯的鄉村-城市轉換的區域實體。
如何做好城中村治理這篇大文章？2023年7月黨中央、國務院作出在超大特大城市實施城中村改造的決策部署，明確在超大特大城市積極穩步推進城中村改造，這是改善民生、擴大內需、推動城市高品質發展的一項重要舉措。今年5月，【廣州市城中村改造條例】（簡稱【條例】）經廣東省十四屆人大常委會第九次會議審議批準，這是全國第一個專門針對城中村改造的地方性法規。【條例】對城中村改造目標、改造方式、補償安置方案、土地征收、糾紛解決等方面進行規範，明確城中村改造的資金來源渠道和優惠政策清單，補償方案異議「過半數」應開聽證會，征求意見稿中補償安置方案需「三分之二」同意被取消等。廣州市以其治理實踐交出的這份答卷，其獨特的城中村治理經驗對全國或具有較大的參考價值及經驗借鑒意義。
第一，城中村改造應當形成「以黨委為領導，政府為主導、市場運作，規劃先行、依法征收，公眾參與、共建共治」的城中村治理格局。
在城中村中打造與健全「大黨委」機制，透過加強黨組織體系建設，將主要黨組織納入大黨委範圍，設立「大支部」和功能性黨支部在合作社中，以促進黨組織與群眾的聯系，連結黨組織與群眾，密切黨群關系，發揮黨組織的戰鬥堡壘作用和黨員的先鋒模範作用。此外，黨委可透過開展結對共建協力推進城中村治理。黨委與各類社會組織簽訂共建協定，透過結對的方式，聯合各類社會主體，發揮多元主體的協作作用，開展各種惠民工作，形成「村（社）點單、單位接單」互助模式，協力推動城中村治理工作。
第二，城中村改造應該堅持目標導向，以「增進社會公共利益」作為城中村改造的中心工作。
改造過程中，應當從以下六大目標層面著手開展工作。加強基礎設施和公共設施建設，消除公共衛生和城市安全風險隱患，打造「平安、衛生、配套完備」的新社群；提升城中村居住品質，改善居住條件和生態環境，以「綠色和美，美美與共」作為城中村品質建設核心指引；加強歷史文化保護，塑造城市特色風貌，保護村內各類具有歷史遺產價值的文化，實作現代與歷史的雙重結合，產生「傳統與現代融合」的特色城市美感；促進城中村內產業轉型升級，引導產業轉移與產業創新，推動村內新舊動能轉換；高效綜合利用土地資源，把村內低效用地逐步轉化為國有土地，提高土地利用效率；夯實基層治理基礎，透過社會主體外部協同和政府內部整合，提升社會綜合治理能力和治理水平。
第三，以制度革新推動「城中村」改造，把集體建設用地與國有土地「同等入市、同權同價」的要求嵌入城中村改造。
維護農民群眾利益的「底線要求」，讓農民的土地房屋財產權益實作最大化。透過制度革新推進「城中村」改造，將集體建設用地與國有土地的「同等入市、同權同價」原則納入改造計劃，確保農民群眾利益的底線，最大化保障農民的土地房屋財產權益。目前，現有的房屋財產交易體系下，城市居民在國有土地上建設的房屋可以自由交易，而農民在集體土地上建造的房屋則受到限制，即使有交易許可權，也僅限於本村村民範圍內狹窄的交易範圍。受社會主義市場經濟條件下商品在交易市場上估值的差異影響，農民在集體土地上自建的房屋無法享受「同等入市、同權同價」的待遇，這是導致城中村內農民財產性收入較低的重要原因之一。因此，「城中村」改造工作應逐步引入集體建設用地與國有土地「同等入市、同權同價」的機制，有效利用農村建設用地，逐步消除城鄉二元結構，解決當前「二元結構」下的問題，使農民財富增值，加速促進城鄉融合發展。近年來，國家已嘗試改革現有制度，在一些城市試點推動「集體建設用地建設保障性租賃房」，進行土地使用方式的轉變探索和實踐創新。
在城中村改造的征程中，制度革新與治理創新相互交織，為實作城鄉融合發展擘畫出新的藍圖。以「百千萬工程」為引領，廣東城鄉區域協調發展邁出堅實步伐。在城市與鄉村的交融中，城中村將是蘊含著新活力與希望的發展引擎。
作者簡介
唐斌系華南農業大學公共管理學院院長、教授，城鄉公共安全與數智治理省級重點實驗室主任；劉景浩系華南農業大學公共管理學院碩士研究生、廣東城鄉社會風險與應急治理研究中心研究助理。
註：本文是作者主持的國家社科基金一般計畫「黨建引領城中村治理效能提升研究」（23BDJ019）的階段性研究成果
文｜唐斌 劉景浩
