羅誌恒系粵開證券首席經濟學家、研究院院長，中國首席經濟學家論壇理事
摘要
伴隨房地產市場供需求形勢逆轉，土地市場自2021年開始遭遇沖擊，全國土地出讓成交價款從2020年的8.04萬億元跌至2023年5.06萬億元，累計跌幅達37%；相應地，政府性基金中的土地出讓收入從2021年的8.71萬億元跌至2023年的5.80萬億元。2023年下半年以來，中央和地方密集出台新一輪穩地產的組合政策，加快構建房地產新發展模式。在此背景下，土地市場總體形勢和區域結構出現了哪些新變化？在房地產市場下行和地方債務化解任務的約束下，本輪地方財政困難又該如何化解？本文全面梳理2024年土地市場的新變化，分析當前土地市場下行對地方財政沖擊，並立足長遠探索土地財政脫困之道。
一、2024年土地市場執行特征：供需低迷、量價齊跌、區域集中、庫存高企
1、從整體看，當前土地市場最突出的特征是庫存去化困難，特別是住宅用地面臨「供需交困」。需求端，2024年新一輪去庫存政策對商品房銷售的提振作用尚需一段時間生效，住宅用地市場需求依然相對低迷。 2023年，全國土地出讓面積較2020年的高點下降19.0%；其中，住宅用地出讓成交面積之比從35%降至20.3%。2024年以來，盡管二手房市場活躍，但新建住宅銷售仍未企穩回升，土地出讓價款同比跌幅繼續擴大。2024年1—5月，300城土地成交價款同比下降30.5%，住宅用地出讓價款同比下降38.3%。 供給端，「以房定地」要求下住宅用地供應收縮。 一二線城市商品房庫存去化周期拉長，存量住宅用地也不斷累積，住宅用地供應放緩的城市增多。從各地公開披露的全年供地計劃看，2024年，17個集中供地城市住宅用地計劃供應面積合計下降16.2%，其中南京、蘇州、寧波住宅用地供應面積較2023年計劃下降超50%，廣州住宅用地供應面積計劃減少34%。
2、分量價看，2024年土地成交面積和均價雙雙下行，溢價率低位執行。一是住宅用地成交縮量，流拍率偏高。 2024年1—5月，各類用地成交面積同比-18.7%，住宅用地縮量更加明顯，成交土地面積合計同比-29.9%。2023年300城住宅用地流拍率高達17.2%，接近2021年19%的高點。 二是土地成交價格下跌，平均溢價率一直處於底部。 2024年以來，土地市場情緒依然低迷，5月各類用地平均溢價率1.8%，低於去年同期的5.9%。
3、分區域看，拿地區域範圍更加集中，二線城市讓位於一線。 雖然一線城市土地出讓價款增速逐年下降，但二線以下城市負向沖擊程度更大。一線城市住宅用地土地出讓價款占300城的比重從2019年的10.9%提升至2023年18.9%。2024年1—5月，35個大中城市各類用地土地出讓價款同比下降30.1%，南京（-72.6%）、青島（-69.0%）、天津（-52.5%）多數城市土地出讓價款同比跌幅較大。
4、分拿地主體看，房地產企業拿地份額持續大幅萎縮。一是房企土地庫存高企，限制新增土地購置意願。 2022年，根據國家統計局，房地產開發企業待開發土地面積達4.98億平米，創歷史新高；房地產開發企業當年土地成交價款占各類用地成交價款的比重從上年的23.0%降至15.1%。 二是房企債務和現金流壓力加大，限制拿地能力。 當前房地產銷售低迷仍未根本解決，房企經營性現金流緊張。2024年1—5月，TOP100企業拿地金額同比下降26.7%，頭部房企拿地普遍大幅萎縮。 三是城投公司開發能力不如房企，已拿土地開工率較低，城投托底難以持續。
5、土地市場低迷，預計2024年土地財政收入可能進一步下降。 由於房產傳導到地產存在時滯，而土地成交價款分期繳納，領先於財政入庫的土地出讓收入。根據前4個月土地出讓收入繳庫情況，預計2024年全國財政土地出讓收入4.70萬億元，減少約1.1萬億元，同比下降19.0%。
二、土地市場低迷對地方財政的影響：三大沖擊
2021年以來土地收入下行持續時間長、跌幅深、區域沖擊大，「土地財政」陷入困境，產生三大影響：加劇地方財政緊平衡的態勢，地方債務風險指標被動上升，地方財政執行穩定性下降。
1、從財政收支看，房地產市場低迷造成地方可用財力減少，財政支出發力受限。一是 收入端，地方財政對土地財政依賴度下降，對上級轉移支付依賴度上升，壓力傳導至中央。 二是 支出端，地方財政落實積極財政政策的難度加大，影響部份公共政策目標的實作。土地凈收益直接計提教育資金、農田水利建設資金、住房保障支出等，支持相關重點民生類的能力有所弱化，土地出讓收入對應的政府性基金支出受到限制。
2、從地方債務看，債務風險指標被動擡升，有必要適當調整債務預警指標以及化債周期。一是 地方可用財力下行，顯性債務率指標被動上升，容易超出風險預警線。2023年，31省份顯性債務率均有上升，與隱性債務顯性化有較大關系，但是土地市場低迷的地區其債務率上升振幅更大； 二是 政府性基金預算支出下滑，顯性債務付息壓力加大。2023年，青海、天津、內蒙古等9個重點化債省份專項債務利息占政府性基金支出的比值超10%。 三是 城投土地資產縮水，加大再融資難度。2023年城投公司土地資產下降34.5%，資產品質下降將導致城投負債率上升、信用下降。
3、從基層運轉看，總體執行平穩和風險可控的情況下，部份地區的基層財力保障可能面臨一定困難。一是 土地出讓收入在縣級財政的留存比例較高，土地財政下行對基層政府財力的影響程度相對更大些。 二是 市縣土地出讓收入下滑，可能造成庫款保障水平下降。 三是 土地出讓收入下行導致部份地區出現了透過「亂收費」等彌補收入不足的現象，可能破壞營商環境，要予以堅決制止。
三、未來土地財政何去何從？五大建議
未來土地財政的轉型，要從「固本、開源、提效、改革、化債」五個方面發力，打造財政、金融、土地、國資、社保等政策組合拳。
1、「經濟固本」： 短期要穩住房地產經濟，緩釋對地方財政的沖擊，房地產政策繼續做好保供給、促需求、穩房價。中長期要發揮財政支持科技創新的作用，推動產業結構轉型，培育新稅源，促進中國經濟由債務和投資驅動轉化為產業科技驅動。
2、「收入開源」： 穩定宏觀稅負，重點解決如何彌補土地收入萬億元級別的缺口問題，包括最佳化減稅降費，推動減稅降費從重規模到重效率，擴大消費稅的征收範圍並逐步下沈到地方，探索數位稅並適應數位經濟時代下稅源發展的需要。
3、「節流提效」： 重點增加對民生保障和消費的支持力度，發揮公共服務支出對擴大內需的乘數效應，根據經濟發展狀況動態最佳化各類財政補貼標準和資質篩選機制，清理超前民生承諾、理順準公共服務的定價機制。加強支出效率績效考核，提高財政支出效率。
4、「化債轉型」： 合理平衡短期化債與長期發展。對於當前部份地方政府化債壓力較大，可以考慮采取中央發行國債轉貸地方、政策性金融機構給地方政府發放貸款、繼續發行特殊再融資債券等三個方式緩解地方壓力，避免出現流動性風險。堅持「登出一批、整合一批、轉型一批」的思路，持續推動城投平台轉型，進一步化解隱性債務風險。
5、「聯動改革」： 完善政府績效考核制度，推動新一輪財稅體制改革，進一步理清政府與市場、中央與地方的關系，透過建立規範的資本預算、債務預算，解決地方財政支出約束問題，從根本上保障地方財政穩定執行。
風險提示： 新房銷售惡化、房企現金流緊張加劇土地市場下行壓力；年初以來土地市場執行情況難以預測全年走勢；部份城市難以代表全國總體情況。
目錄
一、2024 年土地市場有哪些新變化？四個特征
二、土地財政困境對地方政府造成哪些影響？三大沖擊
三、未來土地財政如何脫困？五大建議
正文
一、2024年土地市場有哪些新變化？
房地產庫存去化困難，土地市場特別是住宅用地面臨供需兩端的收縮壓力。 2021年以來，商品房市場和土地市場趨勢性下行。為應對房地產的沖擊，中央提出加快構建房地產發展新模式，形成「人、房、地、錢」四位一體的聯動新機制。近一年中央和地方最佳化房地產政策，保交房和去庫存舉措密集出台，但商品房市場和土地市場仍在底部執行。一方面，盡管房地產政策對需求的限制措施減少，但居民購房信心和企業拿地意願未能根本性好轉；另一方面，土地供應結構變化反映經濟發展模式的變革，工業用地和基建用地支持制造業升級和民生保障，住宅用地供應計劃面臨縮減。
為避免混淆，本文中「土地成交價款」指的是土地出讓成交的金額，區別於政府性基金預算中的「國有土地使用權出讓收入」（又稱「土地出讓收入」），該部份是按照收付實作制核算進入財政國庫的金額。 一般而言，自然資源部門統計的「土地成交價款」相對於財政部統計的「土地出讓收入」具有一定的領先性。一是「土地成交價款」口徑略小，僅包括土地招拍掛和協定出讓收入，而「土地出讓收入」還包括補繳土地價款、劃撥土地收入和其他收入。二是「土地成交價款」實行分期繳納。
（一）供需雙弱：需求仍偏低迷，供應限制擴面
需求端，新一輪去庫存政策對商品房銷售的提振作用尚未體現，住宅用地市場需求依然低迷。 2021年以來，住宅用地成交面積萎縮，拖累土地出讓價款增長。根據自然資源部統計，2023年，全國土地出讓成交價款50593億元，較2020年的高點下降37.1%；土地出讓面積25.5億平方米，較2020年累計下降19.0%。其中，住宅用地（含綜合用地）成交面積4.51億平方米，較2020年累計下降56.3%，住宅用地占全部土地成交面積之比從35%降至20.3%。2024年房地產市場下行壓力不減，1—5月全國商品房銷售面積、銷售額累計同比跌幅均超20%；70個大中城市新建商品住宅、二手住宅價格環比分別下跌0.7%、1.0%，跌幅均為2015年來新高；新建商品住宅庫存去化周期高達22.1個月，也超過2015年的高點。商品房銷售拖累住宅用地需求，土地出讓價款同比跌幅繼續擴大。2024年1—5月，300城土地成交價款同比下降30.5%，住宅用地出讓價款同比下降38.3%。
供給端，「以房定地」要求下，多個一二線城市2024年住宅用地供給大幅下降。 早在2017至2019年，住宅用地供應要求與商品住房庫存消化周期掛鉤，實施五類調控目標，部份商品房供過於求的三四線城市受到限制。2021年22個重點城市實施「兩集中」制度，全年住宅土地供應批次數限制在不超過3次。2022年末，各地按「以人定房」、「以房定地」的原則，供地計劃與土地市場執行情況掛鉤，需參考近三年住宅用地成交量。2023年「預供地清單」制度實施，各地供地節奏可根據市場需求靈活調整。當時包括廣州、深圳在內的多個一二線城市存量住宅用地不斷累積，庫存去化周期拉長，住宅用地供應放緩的區域開始擴大。2024年，根據各地土地規劃主管部門公開披露的全年供地計劃，17個集中供地城市計劃供應住宅用地面積合計下降16.2%。其中，南京、蘇州、寧波供應住宅用地面積較2023年下降超50%；廣州住宅用地供應面積同比減少34.0%，系近5年以來首次下降。
（二）量價齊跌：成交面積和均價雙雙下行、溢價率低位執行
2023年土地成交「量減價升」，2024年土地成交「量價齊跌」。 2023年，22個實行集中供地、集中公告的城市已有18個取消土地限價，恢復「價高者得」模式，加上核心區域優質地塊成交占比提升影響，2023年住宅用地成交地價同比上升3.9%、樓面價同比上升7.1%。2024年政策因素消退，土地價格由升轉降，市場重回「量價齊跌」。1—5月各類用地成交面積同比-18.7%，土地均價同比-14.4%；各類用地成交規劃建築面積同比-21.5%，成交樓面價同比-11.6%。住宅用地縮量明顯，成交土地面積合計同比-29.9%，住宅用地土地均價同比-12.0%。
溢價率、流拍率等土地市場情緒指標顯示土地市場依然低迷。 一是土地成交平均溢價率在2021年4月觸頂之後一直處於底部。土地溢價率是土地競拍成交價格相對於土地成本價高出的百分比。2023年，集中供地城市紛紛取消土拍價格上限，溢價率暫時回升。但2024年以來，土拍整體依然冷清，5月300城各類用地成交平均溢價率1.8%，遠低於去年同期的5.9%。二是住宅用地流拍率居高不下。2023年300城住宅用地流拍率高達17.2%，僅次於2021年19%的高點。盡管預公告制度調整提高了供地的靈活性，但是土地需求冷淡，二線以下城市流拍率較高。2024年1—5月，一線、二線、三四線城市流拍率為5.1%、10.7%、25.4%。
圖表6：300城土地成交平均溢價率的變化趨勢
（三）城市分化：拿地區域範圍更加集中，一線城市拿地金額占比提升
分城市看，二線以下城市土地市場受沖擊程度更大，一線城市土地出讓價款占比逐年上升。 2021年，二線以下城市土地出讓價款增速率先轉負，2022年，一線城市土地出讓價款也轉為負增長。但由於一線城市住宅土地出讓價款跌幅相對較小，一線城市土地出讓價款占比逐年上升，從2019年的10.9%提升至2023年18.9%。2024年1—5月，一線、二線、三線以下城市住宅用地土地出讓價款分別下滑-19.6%、-43.6%、-36.8%。一線城市住宅用地土地出讓價款占比達18.9%，較2023年提升了3.6個百分點。
當前土地市場下行壓力從低能階傳導至高能階城市。 2024年1—5月，35個大中城市各類用地土地出讓價款同比下降30.1%。具體來看，二線城市中，除了武漢、濟南正增長以外，南京（-72.6%）、青島（-69.0%）、天津（-52.5%）多數城市土地出讓價款同比跌幅較大。一線城市中，北京1—5月土地出讓價款同比增長38.0%，廣州、深圳1—5月土地出讓價款同比-79.1%、-34.1%，分別僅有2宗、1宗住宅用地成交。
（四）拿地企業：房企待開發土地庫存創新高、壓縮新增拿地
商品房銷售持續大幅負增長，庫存去化困難影響房地產企業拿地意願。 根據國家統計局，2022年，房地產開發企業待開發土地面積4.98億平米，創歷史新高，房企存量土儲去化難度加大。受此影響，房地產開發企新增土地購置面積大幅萎縮，2022年土地成交價款腰斬至9164億元，占全部成交價款的比重從上年的23.0%降至15.1%。TOP100房企2022年拿地金額同比下降48.9%，盡管2023年降幅有所收窄，但房地產銷售低迷仍未根本解決。2024年初以來，不論是央企、國企、民企，參與土拍拿地熱情都明顯不足。2024年1—5月，TOP100企業拿地金額同比下降26.7%，頭部房企拿地普遍大幅萎縮，如保利發展、華潤置地、招商蛇口拿地金額較上年同期分別下降72.0%、64.7%、59.7%。
房地產企業拿地規模大降，地方城投托底「獨木難支」。 過去兩年，地方城投企業頻繁出手拿地托底市場，但由於城投公司的營運、開發能力不如房企，多數土地仍處於未開發狀態，且地方化債要求下城投急需盤活存量資產，能否繼續托底存在變數。2024年1—5月，22個集中供地城市住宅用地中，地方國資拿地金額占比20%，低於2023年的26%。由於缺乏意向企業托底，各地第一輪土拍的住宅用地掛牌宗數和面積都偏少，北京、上海、廣州1—5月推出住宅用地面積僅占全年計劃的9.7%、5.5%、6.5%。
二、土地財政困境對地方政府造成哪些影響？
從全國看，2024年，財政部披露的1-4月國有土地使用權出讓收入同比下降10.4%。 由於土地成交價款相對於財政入庫的土地出讓收入有一定的領先意義，預計2024年全國財政土地出讓收入達到4.70萬億元，減少1.1萬億元，同比下降19.0%。
從地方看，2024年1—4月，31省份中有12個省份一般公共預算收入同比下降。 河南（-4.5%）、廣東（-2.2%）、福建（-0.8%）三個經濟大省一般公共預算收入同比負增長，浙江（0.5%）、江蘇（1.7%）、上海（2.0%）同比增長緩慢。在已公布政府性基金收入進度數的省份中，吉林（-38.7%）、甘肅（-37.6%）、江西（-21.0%）政府性基金收入同比跌幅較大。根據各地的土地出讓成交數據，2024年1—5月27個省份土地出讓價款同比負增長，負增長省份數量較去年全年增加4個，15個省份成交土地出讓價款同比下降超30%，安徽（-60.7%）、廣東(-57.5%)、貴州（-56.7%）、四川（-42.7%）、江蘇（-42.6%）跌幅較大。土地市場持續低迷，「土地財政」陷入困境，將導致地方財政緊平衡加劇，地方債務風險被動上升，地方財政執行穩定性下降。
（一）地方收支：財政緊平衡
從收入看，房地產市場低迷導致地方政府土地財政收入下降，地方可用財力減少，地方對中央轉移支付的依賴程度上升。 土地出讓收入與房地產市場的波動順周期，土地收入依賴程度越高，財政收入的波動性越大。2022年全國土地出讓收入同比下降23.2%，2023年繼續下降13.2%。盡管土地市場已歷經超3年的深度調整，土地財政對地方政府仍舉足輕重。全國土地財政依賴度 從2020年的37.6%降至2023年26.6%，同時期地方土地財政依賴度從54.6%降至41.7%，地方本級財政收入中四成仍與土地直接相關。西部個別省份土地財政收入規模不高，但各級財政對土地財政的依賴程度較高。例如，貴州省2023年土地出讓收入相當於其GDP的9.2%，比值位居全國第一；貴陽市土地出讓收入占兩本預算收入的56.6%，位居全國各省會之首。如果地方政府過度依賴「土地財政」，而忽視新的稅源培育，地方財政缺乏穩定增長的根基，不利於公共財政系統的穩定。
分區域看，土地財政收入下行「先北後南」，北方尾部省份先下跌先修復，南方經濟大省仍處於探底階段。 土地市場整體下滑的背景下，各省份土地出讓收入見頂、探底的執行節奏也存在差異。北方省份特別是尾部地區土地市場普遍下跌早，天津、山西、河南、青海土地出讓收入早在2019年就見頂，河北、內蒙古、黑龍江、遼寧、吉林土地出讓收入與2020年見頂，經歷多年下跌之後2023年出現邊際企穩或降幅收窄。南方省份後下跌，江蘇、浙江、安徽、湖北、湖南、福建、廣東等南方省份土地出讓收入普遍在2021年見頂，2022、2023年仍處於探底階段。2019年以來，31個省份土地出讓收入都出現不同程度下跌，貴州（-8.8%）、四川（-11.0%）土地出讓收入累計降幅相對不大，而雲南、黑龍江、青海累計降幅達七成。2023年經濟大省的土地出讓收入跌幅較深，廣東（-52.5%）、河南（50.4%）、山東（-41.8%）、福建（-41.4%）、浙江（-37.6%）經濟大省的土地出讓收入較近年來的高點累計降幅已超過30%。
從支出看，過去依賴土地出讓收入安排的相關支出可能受到影響。 隨著土地價格下跌，土地出讓盈利性下降，導致地方政府支出被迫收緊，相關民生性、建設性支出可能減少。一是土地凈收益直接計提教育資金、農田水利建設資金、住房保障支出等，相關重點民生類支持能力有所弱化。二是土地出讓收入是政府性基金預算收入的重要科目，其大幅下降引起政府性基金預算收入壓縮，調出到一般公共預算的資金下降。2023年，廣東、上海、山東政府性基金調出資金規模分別同比-53.8%、-28.2%、-17.9%。
（二）地方債務：部份債務風險衡量指標被動上升
一是地方政府債務率被動擡升，容易超出風險預警線。 2023年，31省份顯性債務率均有上升，土地市場低迷的地區其債務率上升振幅較大，天津是顯性債務率超300%的唯一省份，進入紅色預警區間。 二是政府性基金預算支出下滑而債務付息相對剛性，政府債務利息支出率攀升。 2023年，青海、天津、內蒙古等9個重點化債省份專項債務利息占政府性基金支出的比值超10%。 三是土地資產縮水，加大城投企業債務融資難度。 土地往往是城投平台的核心資產，土地價值下降以及未來土地預期收益減少，資產品質下降將導致城投企業負債率擡升。2023年城投公司土地資產較上年下降34.5%，2022年城投公司土地資產增速還高達8.0%。2023年城投公司土地資產占總資產的比重為2.2%，較上年下降1.3個百分點。
（三）財政執行：部份地區的基層財政有一定困難，「亂收費」等現象出現
從靜態看，「土地財政」困境影響基層財政平穩執行。一是土地出讓收入在縣級財政的留存比例較高，土地財政困境對基層政府財力的沖擊程度更大，基層財政執行面臨較大壓力。 以山東為例，2023年省級、市級、縣級的國有土地出讓收入占比為0.8%、34.8%、64.4%。而西部省份區縣級土地財政收入集中度更高，以貴州為例，2023年省級、市級、縣級的國有土地出讓收入占比為0.0%、20.5%、79.5%。 二是市縣土地出讓收入下滑，可能造成庫款保障水平下降。土地出讓收入是市縣財政可預期的大額收入，對於維持庫款流動性十分關鍵。
從動態看，土地出讓收入下行導致部份地區出現了透過「亂收費」等彌補收入不足的現象，加大收入波動。 為了應對「土地財政」下行，部份地方政府可能采取加大力度處置國有資產、突擊罰沒等手段緩解財政壓力。2023年，廣西、江西罰沒收入分別占一般公共預算收入的7.7%、6.5%。重慶、貴州、雲南罰沒收入同樣增長較快，分別同比增長22.4%、13.2%、9.0%。突擊罰款收費不僅會弱化減稅降費的效果、破壞營商環境，還會降低地方財政收入品質、影響財政執行穩定性。
三、未來土地財政如何脫困？
土地財政作為時代的產物也必將伴隨時代的變遷而發生相應變化，過去「土地財政」和「土地金融」為推動地方經濟發展做出積極貢獻。而如今「土地財政」不永續，不僅源於土地市場供求關系變化引發收入下降，還源於高品質發展要求中國經濟發展模式的變革。
未來，經濟增速繼續換擋帶來財政收入增速下行，支出剛性壓力加大，且隱性籌資方式逐步被清理，地方財政收支形勢更加緊張。 未來土地財政的轉型，要有大思路和全域視角：
一是不能僅考慮如何彌補減少的土地出讓收入，還要考慮如何提高支出效率、界定支出範圍、壓降提標擴圍的不合理支出，更要從理清政府與市場邊界、明確政府職能、推動財稅體制改革的視角出發。
二是不能僅考慮房地產的問題，更要考慮透過穩定短期經濟形勢來穩定財政、透過中長期推動經濟發展方式轉型來實作財政永續。
三是區分短期問題和中長期問題，防止短期問題長期化，防止用解決長期問題的辦法解決短期問題，經濟下行期這個大背景導致諸多上行期可以采取的辦法在下行期不可用。 當前地方政府面臨土地財政下行、化債剛性、三保剛性等問題，導致發展經濟的能力受到影響。不解決短期問題，短期問題就會長期化。對於當前部份地方政府化債壓力較大，可以考慮采取中央發行國債轉貸地方、政策性金融機構給地方政府發放貸款、繼續發行特殊再融資債券等方式緩解地方壓力，避免出現流動性風險，確保「三保」支出，以時間換空間，在開發中化債。
四是要防止地方政府因土地財政下行而采取一系列可能的收縮性舉動，包括「亂罰款亂收費」等，在土地財政快速下行期透過中央國債轉貸地方的方式解決短期問題。
具體而言，要從「固本、開源、提效、化債、改革」五個方面發力，打造財政、金融、土地、國資、社保等政策組合拳。
（一）「經濟固本」：經濟平穩增長是財政永續發展的基礎
其一，短期要穩住房地產經濟，緩釋對地方財政的沖擊。房地產政策繼續做好保供給、促需求、穩房價。 限購方面，一線城市有必要進一步放松，例如放開郊區限購、全市範圍內增加購房指標等；房貸方面，各地在「因城施策」的基礎上，及時調整首付比例和房貸利率，提振居民購房意願和信心，避免擠牙膏式政策引發居民觀望情緒；政府收儲方面，加大中央財政對地方的支持力度，緩解地方財政壓力，推進收儲工作順利進行；供給方面，出讓優質地塊、取消不合理的規劃限制、將核心地段的部份商業用地修改為住宅用地，滿足居民對好地段、高品質商品房的需求。
其二，中長期要構建房地產健康發展的新模式，同時發揮財政支持科技創新的作用，推動產業結構轉型，培育新稅源，促進中國經濟由債務和投資驅動轉化為產業科技驅動。
（二）「收入開源」：穩定宏觀稅負，最佳化落實減稅降費、推動稅制改革
其一，穩定宏觀稅負，推進稅制改革，為土地財政轉型騰出戰略緩沖空間和時間。 要適度考慮中國大國的國情和現實約束，更加務實地構建基於共享稅為主體的地方稅收體系而非地方稅種體系。更加註重減稅降費的精準性和結構性，從數量規模型減稅降費到效率效果型減稅降費。逐步規範減稅降費出台的依據，逐步清理階段性減稅降費形成的「修補程式」，加快增值稅、消費稅、土地增值稅等稅種立法進度。
其二，消費稅征收環節後移並逐步劃轉給地方，充實地方政府財力。 征稅範圍從煙、酒、汽車為主拓展到高汙染高耗能消費和高端服務業，征稅環節從生產環節後移至消費環節。推動個人所得稅改革。從分類與綜合相結合的征收模式徹底走向症候群收，減輕工薪階層負擔的同時強化征管，寬稅基、低稅率、嚴征管。強化對直播等新經濟活動和娛樂明星等畸高收入群體的征管力度。
其三，規範非稅收入，合理劃分國有資產及其相關收入。 及時甄別和清除不合理的非稅收入，進一步提升非稅收入征收與管理效率，最佳化地方政府收入結構。應積極探索國有資產及其相關收入在中央與地方政府之間的劃分機制，在清晰界定各類國有資產的所有權的基礎上，透過合理劃分產權和設定獎懲機制，抑制地方保護主義和土地市場畸形發展。
其四，穩妥探索研究數位資產稅、數位服務稅等新的稅種。 探索數據財政，改革稅收制度，適應數位經濟時代下稅源發展。基於數據資產入表的方向，推進政務數據資產評估與授權營運，政府透過出讓國有數據開發權培育新財源。構建全國統一的數據要素市場，鼓勵國有企業利用數據資產進行融資。
（三）「節流提效」：重點增加民生保障和消費支持，提高財政支出效率和財政乘數
其一，發揮公共服務支出的擴大內需的乘數效應，持續提高社會保障、教育、醫療等公共服務水平， 對於增加困難群體收入、提高居民獲得感和提振居民信心具有重要作用，財政支出結構應繼續加大對民生領域的投入。
其二，註重對消費的引導和刺激，帶動財政政策重點從重投資向消費與投資並重轉變。 財政支出政策應更加尤其是要關註低收入群體，由於其邊際消費傾向較高，增加其收入具有較為明顯的經濟提振作用。具體而言，可對部份特定群體發放現金補貼推動消費盡快回升，采取中央和地方分地區按比例承擔的方式實施。
其三，建立補貼群體的篩選機制和基礎設施。 可利用個稅APP平台申報個人收入，即使不需繳納個稅也鼓勵申報，作為直接補貼的依據，這樣就可以根據收入分布及標準動態篩選出補貼群體。
其四，根據經濟發展狀況動態最佳化各類財政補貼標準和資質篩選機制，清理超前民生承諾、理順準公共服務的定價機制。
其五，加強支出效率績效考核。 地方財政績效考核指標設定上更多體現公共服務支出效率，激勵地方政府提高公共服務支出效率。建立健全財政支出監督檢查機制，對財政支出的各個環節進行全程監督，確保資金的合規性和有效性。
（四）「化債轉型」：要統籌化債和穩定發展，推動城投平台轉型
其一，合理平衡短期化債與長期發展。當前部份地方政府債務風險、金融風險和社會風險交織，處置的力度和節奏尤為關鍵。 在短期，要避免引發處置風險，對於當前部份地方政府化債壓力較大，可以考慮采取中央發行國債轉貸地方、政策性金融機構給地方政府發放貸款、繼續發行特殊再融資債券等三個方式緩解地方壓力，避免出現流動性風險，確保「三保」支出，以時間換空間。同時，要提高短期化債措施的精準度，從以省為單位改為以地市、區縣為單位精準管控債務風險水平胡確定新增政府投資，防止波及面積過大而引發區域系統性風險。
其二，推動城投平台轉型，透過體制機制的聯動改革抑制隱性債務產生的土壤。 堅持「登出一批、整合一批、轉型一批」的思路，有序推動區域內城投企業整合、重組。城投公司需要結合當地資源稟賦和產業基礎重新謀劃和布局業務方向，也要註意防範轉型過程中的衍生新的風險。
（五）「聯動改革」：推動新一輪財稅體制改革，建立規範的資本預算、債務預算
其一，厘清政府與市場關系，界定政府規模，避免支出責任無限擴張。上收部份事權和支出責任到中央和省級政府，減輕地方政府和市縣政府的支出壓力 ，詳見【新一輪財稅體制改革向何處去？】。當前，國防安全、外交、大江大河治理、收入分配等領域還存在事權和支出責任下移地方的情況，應避免以轉移支付的形式將中央事權和共同事權轉嫁給地方執行，切實減輕地方政府實際支出壓力。未來要逐漸提高中央政府在事關全域性利益的領域的直接支出責任。
其二，建立規範的資本預算、債務預算，與現行的四本經常性預算並列，加強政府投融資的預算約束，提高政府投融資效率。 將政府投資計畫資金需求、舉債計劃、償債來源等統一納入資本預算，加強資本預算與經常性預算的銜接，地方財政部門應根據本地財政收支狀況、政府債務狀況，合理估算和控制總體預算規模和資本預算上限，確保財政永續性，對於超出資本預算上限、財務基礎不穩健或未來償債機制不可靠等的新增政府投資計畫具有否決權。
分析師：羅誌恒，執業編號：S0300520110001，信箱：[email protected]
