德國格雷文布羅赫的郁金香花田中，一台農用機械在采摘郁金香
歐盟共同農業政策 (Common Agricultural Poli-cy，CAP)是所有歐盟國家的共同政策，它由歐盟財政預算進行管理和資助。
1962年歐共體達成第一項具有法律效力的CAP，2022年是歐盟CAP實施60周年，同時歐盟又推出了新的CAP，新一輪政策期間為2023—2027年。新立法和政策機制於2023年開始實施，助力更公平、更環保、更註重成效的CAP。
新CAP圍繞十個關鍵目標，即確保可行的 農業公平收入 、提高 農業競爭力 、提高 農民在價值鏈中的地位 、為減緩 氣候變遷 作出貢獻、有效的 自然資源管理 、生物多樣性、世代更新、增強農村地區的活力、響應社會對 食品和健康 的需求、促進 知識的交流和創新 。
新CAP兼顧政策穩定性和適應力
最初的CAP目標是穩定市場並提高生產力，確保以合理的價格供應糧食，為農民提供公平的生活水平 。
現在歐盟CAP的目標是：支持農民並提高農業生產力，確保穩定供應負擔得起的糧食；保障歐盟農民過上適配的生活；幫助應對氣候變遷和自然資源的可持續管理；維護整個歐盟的農村地區和景觀；透過促進農業、農業食品工業和相關部門的就業來保持農村經濟的活力。
最初的CAP目標依然是今天CAP的核心內容，CAP政策保持著一定的穩定性。
歐盟地區的發達農業和優質農產品是歐盟CAP經過幾十年的演變，以應對不斷變化的市場和消費需求及氣候變遷與可持續發展的需要。
CAP支持歐盟農產品的單一開放市場，確保價格合理，保持高水平的環境和安全標準。新冠疫情背景下歐盟農業系統面臨糧食供應安全的挑戰， CAP政策確保了糧食生產和分配 。
CAP政策的靈活性還 使農民獲得了更多的援助和貸款及預付款和臨時救濟 。
歐盟還透過了應急計劃，以應對可能出現的危機，確保糧食供應和糧食安全。在確保政策更具適應力上，新的CAP還將促進研究和創新。推進農業研究和創新對於確保農業部門的智能化和可持續性至關重要。
歐委會提議從地平線歐洲計劃中撥出100億歐元，用於支持與糧食、農業、農村發展和生物經濟有關的專案，改革後的CAP將受益於這一增加的投資，納入更強大的農業知識和創新系統。
西班牙莫特利爾的農業合作社
新CAP更關註農業收入和農民發展
歐盟指出，歐盟農民的收入與其他行業相比存在一定的差距，新的CAP致力於縮小差距，支持歐盟農民的代際發展，透過LEADER模式自下而上地提高農業競爭力。
(一) 提高農業相關行業的收入
雖然在農業收入與非農業收入的比較上存在一定困難，但不同的收入定義均表明整個歐盟的農業收入低於其他行業的平均收入。
根據2022年歐盟檔， 2017年歐盟28國的農業收入為全行業平均收入的46.5%，而在2005年僅為29.1% 。
農業收入與非農業收入二者的關系在歐盟國家間也存在差異 ，有的國家農業收入超過其他行業的收入，如捷克和愛沙尼亞，但絕大部份歐盟國家農業收入低於其他行業的收入。
歐盟一直面臨農業勞動力持續流失的問題，歐盟簡報指出農業勞動力外流推動產業結構變化，使得農業收入與其他行業收入的差距縮小，但仍低於平均收入。
新CAP簡化了農村政策，將目前的20項農村發展措施和64項次級措施簡化為8種。
根據歐盟法律，歐洲農業擔保基金(EAGF)和歐洲農村農業發展基金(EAFRD)支持CAP農村發展目標。EAGF透過基本支付計劃、綠色直接支付支持歐盟農村發展。
在2014—2020年，EAFRD為歐盟農村發展計劃投入1000億歐元，而且還可以透過貸款和金融工具為農村企業或專案提供資金支持。
(二)支持年輕農民發展並提高勞工標準
為支持新一代歐洲農民的發展，新CAP要求成員國為年輕農民提供資金支持，歐盟層面在2023—2027年每年將提供不低於12億歐元的資金以支持年輕農民。
這也是2022年聯合國國際青年日主題所展現的， 「代際團結——建設一個不分年齡、人人共享的世界」 。
促進女性參與就業 ，並將其納入成員國戰略行動計劃，透過允許向歐盟伊拉斯謨計劃轉移CAP資金，促進成員國年輕農民和農村女性的跨國學習和交流。
現在歐盟只有11%左右的農場主年齡在20歲以下，新的CAP要求資金 優先用於小農場、年輕農民、從事農業的女性 ，同時與歐盟勞工標準相關聯，鼓勵受益人改善農場的工作條件。
新政策將獲得CAP收入支持和農村發展資助，並與尊重農場工人的社會和勞動權利掛鉤。新CAP要求農場就業條件透明且可預測，必須確保農場工人的安全和防護。這些要求 在2023年開始自願實施，並於2025年強制實施 。
(三)透過LEADER模式提高農業競爭力
農村的發展是CAP的第二個支柱，歐盟透過LEADER模式 賦予地方社區權力 以提高農場競爭力，創造就業機會，改善農民生計。
LEADER源於法語Liaison Entre Actions de Dveloppement Rural，意思是 農村地區聯合發展行動 。在歐盟鄉村發展背景下，LEADER在每個歐盟國家的農村發展計劃(RDP)下實施，由歐洲農村農業發展基金資助。現在歐盟地區的LEADER由3000個左右的地方行動小組(LAG)負責實施此模式，覆蓋歐盟60%左右的農村人口。
歐盟指令還要求在LAG的決策層中公共部門或任何利益相關團隊均不得超過49%的投票權 。
現在LEADER模式已經在更廣泛的社區主導的地方發展(CLLD)術語下擴充套件到3個額外的歐盟基金，即歐洲海事和漁業基金、歐洲區域發展基金及歐洲社會基金。
在EAFRD下實施LEADER是強制性的，但現在可以透過CLLD獲得多個基金支持， 使LAG全面整合當地需求，有助於加強農村與城市乃至漁業地區的聯系。
新CAP註重生態農業和政策成效
新CAP圍繞十個關鍵目標制定，既重視提高農業收入，又關註農業生態和政策的成效，現在成員國在使用CAP資金用於環境和氣候方面的目標更高。
新CAP具有更高的靈活性以提高政策的成效，而且歐盟共同市場增強了政策的成效。
(一)註重環保和氣候變遷
新CAP支持更環保的農業實踐，透過生態計劃和歐洲綠色協定的目標， 向采用有利氣候敏感和自然友好型農業的農民提供特定報酬 ，例如采取有機耕作與輪作。
新的CAP預算3870億歐元將使700萬人直接受益， 約40%的預算將用於環境友好型農業 ，為氣候行動作出貢獻，農民將在采取有利於氣候和環境的做法下獲得財政支持。
成員國必須使用至少25%的CAP直接收入支持預算用於生態計劃，35%的農村發展預算用於有利於氣候和環境的行動。歐盟認為 新CAP 需要應對新冠疫情、氣候變遷、生物多樣性喪失等多方面帶來的挑戰，是環境、經濟和社會可持續發展的重要農業戰略，是 實作歐洲綠色協定的重要工具 。
在評估成員國CAP戰略計劃草案時，將根據農場到餐桌戰略和歐盟2030年生物多樣性戰略中的綠色協定目標進行評估。成員國制訂CAP戰略計劃需要考慮歐盟氣候變遷、生物多樣性等法律，而且在必要時需要更新計劃使其與新立法保持一致。
歐盟要求每個歐盟國家的RDP至少將30%的資金用於環境和氣候變遷方面，RDP支持智慧鄉村的發展，同時可作為農村發展的金融工具。
(二)更加註重政策的成效
歐盟的政策已轉向支持以共同標準和高質素為特征的歐盟產品的自由市場模式。新的CAP將具有更大的靈活性和策略性，在歐盟層面有十個具體的政策目標，同時要求每個成員國制訂自己的國際戰略計劃。
新的CAP更關註成效，成員國將根據戰略計劃的目標報告其取得的績效。歐盟還透過共同的市場政策提高CAP的政策成效性，歐盟CAP在最初就為多數農產品制定了相關規則。
現在所有的農產品都在統一的共同市場之下，農業政策也從價格支持導向轉為以市場為導向。
在進出口農產品上，歐盟是全球最大的食品出口地區，第三大食品進口地區。歐盟還采用地理標誌(PDO，PGI，TSG)保護某些農產品的知識產權，有助於消費者辨識歐盟產品，如PDO(Protected Designation of Origin)標誌意味著產品的原產地。
現在約有3500種食品受歐盟法律保護。CAP還支持農業生產者並促進農民在供應鏈中發揮作用。在由大量小農場和少數零售商群體組成的市場中，農民缺乏制定價格的談判能力。CAP支持生產者組織協會，現在歐盟約有3400家生產者組織，一般分布在水果和蔬菜行業。
為中國鄉村農業發展提供的借鑒
新的CAP尋求歐洲農業的可持續發展，為歐盟成員國根據自身的發展情況做出調整提供更大的靈活性。對於中國鄉村振興和農業發展而言，需要提高農業收入，實作生態振興，激發農村建設和發展的內生動力。
(一) 縮小農業與其他行業的收入差距
鄉村振興要促進農業相關產業振興，提高農業從業人員的收入。歐盟的多樣化農業導致了不同的情況， 農業人均收入最高的十個地區 位於比利時、荷蘭、法國北部、意大利和德國、英國東部和瑞典南部， 這是由於勞動生產率提高和向集約化和高價值生產的專業化方向轉變。
在歐盟成員國中，農場越大，人均收入越高。 豬和家禽、葡萄酒和園藝專業農場的人均收入最高 ，而 放牧牲畜農場和混合農場的收入最低 。歐盟CAP和地區差異表明，提高農業收入需要提高農業生產的專業化和科技化水平，農村規模經濟的發展能夠增加農業從業人員的收入。
CAP對農業的補貼一直發揮著重要作用，農村發展資金為相對欠發達地區提供資金支持，支持這些地區的基礎設施和服務建設。
歐盟采取多種措施，促進結構調整，確保對農業收入的支持不被終止。CAP鼓勵年輕人從事農業，並在農村定居和就業，還以資助或貸款的形式幫助啟動相關專案。
在全面推進鄉村振興上中國對農業投入了大量資金，2022年8月中央財政資金向實際種糧農民發放農資補貼100億元， 2022年已累計發放了400億元農資補貼 。
(二)生態農業能夠助力可持續發展
2019年歐盟7.8%的農業土地為有機農業，歐盟指出采取從農場到餐桌的戰略，到2030年有機農業用地的比例最低為25%。
這一目標計劃將增強對有機農業的需求並獲得消費者信任，將需求轉化並增強整個產業鏈，提高有機農業對環境可持續性的貢獻。
中國2021年印發的【關於深化生態保護補償制度改革的意見】，明確提出為 「加快發展生態農業和迴圈農業」 ，要 「完善以綠色生態為導向的農業生態治理補貼制度」 。
2021年中國在生態農業上發放耕地地力保護補貼1200多億元，而且拋荒土地和非農業征占用地、設施農業用地不享受補貼。2021年釋出【「十四五」全國農業綠色發展規劃】，對進入生態文明時代中國農業和農村的可持續發展提供了頂層設計。
(三)增強農村發展的內生動力
歐盟透過LEADER模式建立起地方行動小組，使社區民眾參與設計農村發展的戰略和資源分配，歐盟將其定位為自下而上的社區驅動模式分配資金。LEADER模式為地方社區提供了大量財政資金，能夠開展一些市政無法推動的專案。
中國的鄉村建設主要依靠上級撥付的財政資金，但是各項基礎設施仍需依賴基層政府和村組織，這需要激發農民建設鄉村的動力和積極性。
2022年中共中央辦公廳和國務院辦公廳印發【鄉村建設行動實施方案】，以啟用村民參與鄉村建設的內生動力。
該方案要求創新鄉村建設推進機制，完善農民參與鄉村建設機制，引導農民全程參與鄉村建設，保障農民的知情權、參與權、監督權。
與歐盟LEADER模式相比， 中國鄉村建設更註重農村低收入群體的權益 ，該方案要求在農村專案建設環節吸納更多農村低收入群體就地就近就業。
作者：魏偉
作者單位：聊城大學法學院
基金：聊城大學校級課題(321022112)：國際投資中的原住民問題研究；法治聊城建設理論與實踐專項課題：聊城傳統知識的法治保障賦能鄉村振興研究
