20余年來，中國一直不遺余力地出台相關政策，向半導體產業註入大量資源。相較之下，美國只是在近年才頻繁發起一些半導體相關的政策議案，而且只有【芯片與科學法案】透過國會參眾兩院的投票正式成為政策（見表 1）。國家投入了大量資源扶持半導體產業，但是中美之間的技術差距仍然非常明顯。那麽，問題出在哪裏？本文打算從創新組織模式的角度來探討這一問題。
中美組織模式的系統結構分析
隨著現代科學技術日趨復雜，科技創新所涉及的行為主體越來越多。不過，從宏觀上看，最核心的主體有四個，即政府、企業、大學和科研機構。四者構成了一個創新系統，各自扮演不同的角色：政府為創新提供財政資源，並規制其他主體的行動；企業將技術轉化為商品，為創新註入利潤驅動力；大學和科研機構兼有培養人才和研發的職能，不過各自的側重點有所區別。
在不同的制度環境下，四者有不同的地位，並且之間會形成不同的互動關系模式，從而影響創新績效。中美兩國的政治經濟體制差異很大，這就決定了在技術創新的組織模式上，居於核心地位的是不同的行為主體：在中國，政府是核心，而在美國，企業是核心。這是中美模式的最大區別。
（一）中國情形
1．主導者與非主導者的互動
在政府主導的系統中，政府的核心地位體現在兩個方面：其一，政府對企業、大學和科研院所具有較強的控制能力。對企業的控制能力主要來自市場規制、經營特許、信貸供應、稅收、國企行政命令等，對大學和院所的控制能力主要則來自財政撥款、人事及行政管理權；其二，政府掌控大量產業政策資源，包括稅收、補貼、金融、專案、基建、土地、物業等，這些資源能夠有效動員其他行為主體響應產業政策。
雖然在模型中，我們把政府看成是單一的主體，但政府不是鐵板一塊，它由不同級別和不同部門組成。中國的政府系統規模龐大，在中央一級，國務院有26個部委，以及其他各類機構38個。而各部門又有自己的小系統，如工信部下轄 25個部屬單位（研究院、學會、中心、報社），以及7所直屬高校。當國家出台產業政策時，各部門（如發改委、工信部、教育部、科技部等）傾向於動員自己的小系統，優先把資源和任務下放到直屬單位中，各部屬單位之間協同合作的需求較少，此時行政分工就會變為行政分割，容易使產業政策資源耗散掉。
在地方一級，落實產業政策是一項政治任務而不是市場選擇，常常不計代價和後果。2014年【國家集成電路產業發展推進綱要】釋出後，各地掀起了芯片產業發展熱潮，全國近30個省市陸續出台類似中央的扶持政策和產業投資基金。在政策的刺激下，許多問題接踵而來。2020年8月，國家發改委的例行新聞釋出會就指出，國內芯片產業投資過熱，一些「三無」企業（沒經驗、沒技術、沒人才）進入芯片產業，有些地方對芯片產業發展的規律認識不夠，存在低水平重復建設的風險。業內人士指出，地方專案的盲目上馬很容易形成爛尾工程。
企業方面，國企憑借與政府的特殊關系，可以優先獲得政策資源。盡管占據有利條件，國企的技術創新能力並不突出。其中的原因在於，第一，國企的壓力來源於政府監管，而在高技術領域政府並不具備充分的監管能力（因專業技術知識欠缺），所以弱監管導致國企的弱研發壓力。第二，在國內芯片市場中，大型國企都有很強的賣方壟斷勢力，市場競爭壓力大大減小，研發動力也隨之降低。第三，國企存在決策行政化、內部激勵缺失、人事體制僵化等問題，導致國企的技術創新活力普遍不高。盡管如此，政府在實施產業政策過程中，國企仍然是重點支持物件，因為這樣能夠比較快速地將政策落實下去。
與國企相比，私營企業在技術創新上有旺盛的生命力。一些私營企業能夠在較為艱難的條件下逐步發展壯大。然而，國內的市場和制度環境對高科技私營企業的發展來說並不理想，財稅傾斜、融資渠道、知識產權保護、市場公平競爭等方面的支撐性制度遲遲沒有建立起來。
2．非主導者之間的互動
企業與大學及科研院所的關系緊密度較弱，因為重要的大學和院所均由政府舉辦。高校和院所從對口的政府部門獲得營運經費，只會對該部門負責，而不會對企業和市場的需求做出積極反應。它們的激勵來源是行政監管而不是市場機制。因此，在人才培養和技術研發方面，大學和院所的供給與企業的需求存在脫節的情況。此外，大學和院所更傾向於自辦企業。這些企業有濃厚的體制內背景，它們的技術創新績效無法與私營企業相比。
表面上看，政府一直不遺余力地出台產業政策支持半導體技術的發展，然而，許多政策資源實際上被體制內單位耗散了，而作為產業技術發展主動力的企業，特別是私營企業，卻很少能從這個系統中獲得支持。
（二）美國情形
1. 主導者與非主導者的互動
在企業主導的系統中，企業（及企業聯盟）引領著整個技術創新過程。首先，企業推動了產業政策的形成與出台。聯邦政府出台產業政策是企業積極遊說的結果，這些產業政策的內容基本上都是按照企業所設想的產業發展規劃和政策需求制定的，而不是出自政府官員的設計。一般而言，政府在制定產業政策時會面臨資訊劣勢。尤其是在像芯片這樣的高科技產業領域，技術和市場知識高度專業化，已經超出了政府部門能掌握的程度。由企業來主導技術創新的組織過程可以減少政策制定者由於資訊劣勢造成的政策扭曲。
在聯邦政府產業政策的實施過程中，政府與企業的關系不是單向的委托-代理關系，而是雙向的公私合作夥伴關系。也就是說，提高產業技術水平並不是國家布置給企業的一個任務，要求企業按照國家設定的目標在限定的時間內完成。相反，提高技術水平是國家和企業的共同目標，透過政府與企業的合作，國家可以從中獲得經濟增長和戰略性技術，而企業可以獲得市場和利潤。
政府在給予私營企業產業政策支持的同時，也會對其施加壓力，但這並不是企業技術創新的終極動力，創新成效最終要由市場來評判。在美國半導體市場的激烈競爭中，有的企業結束（如摩托羅拉的半導體業務），有的企業被並購（如仙童半導體），有的企業選擇轉型（如IBM），有的企業長盛不衰（如德州儀器公司），這正是對市場篩選機制最好的說明。美國的半導體大企業均為私營企業，沒有國有企業。這很重要，所有的企業都面臨市場競爭，沒有例外。
其次，企業組織大學的研究人員和學生參與研發工作。企業通常依托大學實驗室設立研發專案，吸收科學家、學生與企業的工程師一道參與研發，企業向這些參與者支付薪酬，為實驗器材和耗材提供資金，向學生提供實踐的機會。這些研發專案通常是長期的，有的持續十幾年。有些專案甚至專門為培養後備人才而設，如半導體研究公司（SRC）的「JUMP 本科生研究計劃」，一些學生可能在整個學習階段都參與到了企業研發專案當中，這成為他們日後踏入業界的起點。
2. 非主導者之間的互動
校企合作得到聯邦和州政府的鼓勵和支持，並以正式制度的形式固定下來。例如，1980年美國出台了【拜杜法案】（Bayh-Dole Act）。這一法案的核心內容是，對於政府資助的研究專案，如形成技術專利，其所有權歸屬於承接專案的大學，這些技術專利可以轉讓給企業作為商業用途，大學從轉讓中獲得的收入必須與技術發明者分享，其余要用於教育和科學研究。【拜杜法案】一改以往政府資助專案產生的技術成果歸政府所有的做法，大大激發了大學進行技術研發和轉化的積極性，強化了校企合作。
此外，為了實作國家在國防、能源、農業以及科學前沿等方面的戰略目標，美國政府設立了很多聯邦實驗室。1986年的【聯邦技術轉讓法案】為實驗室從事技術商業化提供了強大的激勵機制。
政策建議
本文認為，中國的半導體產業要在創新組織系統中確立企業的主導地位，並讓其他行為主體有配合企業引領創新的激勵。針對當前體制中存在的阻礙，本文提出以下幾項政策建議。
（一）重點扶持真正有科技創新實力的企業
實踐證明，與國企相比，私營企業在推動產業技術進步方面有更強的動力，因為私營企業的市場導向性更強，經營決策較少受到牽制，市場利潤和競爭壓力對它形成雙重激勵。但目前國內的經濟制度環境對私營企業創新的支持不足，抑制了私營企業的創新績效。因此有必要從金融、稅收、補貼、專案、關稅、人才等政策上向私營企業傾斜，讓它們有更多的資源提升技術創新能力，實作本土技術創新。
與此同時，創造各種所有制企業公平競爭的市場環境，對那些不具備創新潛力和技術競爭力的國企、校辦企業、院辦企業、部屬企業要合理淘汰，減少優惠政策待遇。按照產業鏈或者細分產品拆分巨型國企，降低國企的壟斷地位，增強競爭意識，提高國企創新活力。將各部委下屬的相關科研院所合並重組，防止行政分割耗散創新政策資源。限制高校、科研院所開辦下屬企業，讓它們專註於人才培養和技術研發職能。
（二）提高企業在科技政策制定中的作用
對於政府制定的重大科研政策、科技戰略規劃、研發專案，企業界專家應在論證、方案形成、專案執行以及驗收的全過程中有更多的參與權和決策權。將業界專家參與產業政策制定的做法制度化，在中央部委和地方政府常設技術發展顧問委員會，半數席位給予業界專家，其余席位分配給大學、科研機構和政府的技術專家。業界專家的參與不應流於形式，變成「走過場」。對於科研政策中的細節問題，如技術發展方向、技術價值、研發戰略布局、成果轉化方式等，政府應積極采納和重視業界的意見。並為落實這些科研政策提供基礎性制度，如金融系統、知識產權保護、貿易政策、人才引進與培養、國際合作等。吸納更多的業界專家、高管進入政策決策體系，可以減少政府因缺乏專業知識而導致的產業政策偏差。
（三）將更多的科研資源由企業（聯盟）配置
改變以往絕大部份科研專案經費由科教管理部門直接撥付給高校院所的做法，將更大比例的科研資源和經費撥付給企業（聯盟），由企業（聯盟）拿這些經費來組織科研專案。具體而言，由企業（聯盟）根據技術套用和市場需求的情況，決定科研專案的主題、申報物件、資格條件、經費額度和研發周期等具體內容。形成專案指南後，向全社會公開釋出，接受和篩選申請。專案研究團隊成員應含有來自大學、科研院所、企業的人員，而不是單一機構的人員。專案驗收也由企業（聯盟）組織，企業（聯盟）確定評審小組成員，依據原創性、前沿性、復雜度、套用前景等指標評級並決定相應的獎懲。在這個過程中，政府主要負責監督專案資金的使用情況，不過多地幹預具體組織方式和方法。
（四）破除產學研合作的體制障礙
教育部、科技部等管理部門要對高校院所進行管理體制改革，包括人事、 財務、薪酬、考核、專案制度等，減少與企業協同合作的障礙，形成「體制外專家引進來，體制內專家走出去」的雙向互動。例如，允許高校院所設計更靈活的崗位設定方式引入企業的工程師、高管，如自籌經費設崗，繞開較為僵化的人員編制規定；「破五唯」聘請企業專家進入高校擔任教職，更重視其技術水平、研發經驗、工作經歷和既有的市場成果；建立新的考核體系（如側重專利產出和轉讓情況）來評價企業專家的工作績效，而不局限於傳統的論文、專案、獲獎情況等指標。國家應大膽地向高校院所放權，允許其更自由地與企業 合作，如聯合設立實驗室、聯合培養學生、聯合設定課程體系等；將研究人員和學生在企業中的工作經歷作為職稱晉升、畢業的參考指標，激勵高校院所人員主動走出單位與企業互動。
（五）強化科研成果市場轉化的激勵
可以參考美國的【拜杜法案】和【聯邦技術轉讓法案】，制定出符合國情的科研成果轉化制度。例如，減少阻礙專利轉讓的行政性規定，提高受資助人員轉讓成果的收益比例，規定經費當中要有固定比例用於成果轉化支出等，由此提高高校院所的創新效率和質素，以及成果轉化的積極性。出台促進科研成果市場化的政策和制度，有助於形成「政府資助，市場檢驗」的成果評價機制，即政府資助的科研專案，其成果到底有無價值，會透過專利轉讓收入的高低顯示出來。科技專案管理部門可以把專利的交易額作為一個重要指標，決定是否對受資助者追加投資。透過提高收益，增加壓力，高校院所面向市場、面向企業進行研發的積極性就會提高。
（作者譚銳系廣東外語外貿大學社會與公共管理學院副研究員。本文正選於中國社會科學院財經戰略研究所主編的【財經智庫】2023年2月號。原題為：「中美半導體產業技術創新組織模式比較」，澎湃新聞經授權刊發，刊發時有編輯和刪節。）
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