闲置宅基地形成机理、规模测算与整治前景

作者：岳永兵

摘要: 认识闲置宅基地形成机理、测算闲置宅基地规模是推动闲置宅基地有效治理的关键。从宅基地承担的居住保障功能存废视角，将闲置宅基地分为绝对闲置、相对闲置、合理闲置和部分闲置四种类型。人口变动、农户认知和宅基地管理制度共同造就了不同类型的闲置宅基地。目前我国绝对闲置宅基地比例为11.82%、相对闲置比例为7.69%、合理闲置比例为7.01%、部分闲置比例为11.31%。绝对闲置和相对闲置宅基地是重点退出和盘活的对象，整治潜力为268.23万公顷。闲置宅基地治理面临空间分布与需求不匹配、已有政策存在局限等问题，需要从健全宅基地管理制度和拓宽闲置宅基地处置途径两方面完善闲置宅基地治理政策体系。

引 言

伴随城镇化进程，农村人口不断流入城市，在农村形成了大量闲置农房(宅基地),盘活利用闲置农房和宅基地成为理论研究和宅基地制度改革的重点。2019年9月，农业农村部印发【关于积极稳妥开展农村闲置宅基地和闲置住宅盘活利用工作的通知】,鼓励闲置宅基地和闲置住宅盘活。盘活闲置住宅和宅基地首先要厘清闲置宅基地的概念、掌握闲置规模(闲置率和面积)和整治潜力，这样才有利于制定针对性的治理措施。对于闲置宅基地概念，大多通过利用状态来界定，刘茜提出闲置宅基地包含宅基地本身闲置和附着建筑物闲置[1],祁全明认为闲置宅基地为超过两年没有被充分利用的宅基地[2],王良健等认为闲置宅基地为无人居住一年以上的宅基地[3];张荣军根据闲置时间长短对闲置宅基地进行了分类，闲置两年以上的为长期闲置，每年居住利用不足六个月的为短期闲置[4],也有学者将占地面积超过标准的宅基地归为闲置范畴[5]。在概念界定基础上，从社会经济发展、宅基地制度、规划管理等[2,6]宏观视角以及土地资源禀赋、村庄区位等微观视角[7]对闲置宅基地成因进行了分析。闲置宅基地规模没有官方统计数据，主要采用抽样调查方式对区域(县或省)层面宅基地闲置率进行统计，李静等基于农户调查数据估算出吉林省宅基地闲置率为18.32%[8],刘小慧等基于样本村的调查数据，得出甘肃省静宁县宅基地闲置率为10.83%[9]。宅基地闲置率测算法，即闲置宅基地面积=宅基地总面积×闲置率，是当前估算闲置宅基地面积和整治潜力的主要方法之一，王玮等运用此法测算出濮阳市闲置宅基地整治潜力为5 299.47公顷[10]。

目前，闲置宅基地尚未形成统一的定义，往往基于不同的研究考虑进行差别化界定，内涵界定不同也造成成因及闲置规模测算结果的差异。对于闲置宅基地成因分析既有宏观视角也有微观视角，缺少从人口流动、农户认知和制度设计视角的系统分析。对于闲置规模测算主要集中在区域层面，对于全国闲置规模较少进行测算，常见「全国宅基地闲置率高、整治潜力巨大」的论断，却鲜见具体数据。宅基地首要功能是保障农户住有所居，有些宅基地虽闲置，但仍承担着保障农户居住需求的作用，不宜作为退出或盘活利用的对象，即闲置规模不等于盘活整治规模，已有研究对此鲜有区分，一定程度上扩大了闲置宅基地整治潜力。本文基于宅基地使用权主体的差异性，根据宅基地承担的居住保障功能存废情况对闲置宅基地进行分类，分析不同类型闲置宅基地形成机理、闲置率、闲置面积及治理形势，秉承将闲置且不承担居住保障功能的宅基地纳入整治范围的原则，讨论闲置宅基地盘活利用潜力及治理方式。

一、闲置宅基地分类与形成机理

(一)闲置宅基地分类

学者们从不同角度对闲置宅基地进行了界定，普遍认同闲置宅基地是指无法发挥其功用特性的宅基地，包括未投入使用或未充分利用的宅基地，并把宅基地上房屋闲置、废弃归为宅基地闲置范畴。从已有研究看，闲置宅基地主要通过闲置状态和闲置状态持续时间来认定，具体体现在以下三方面：一是超过一定期限未投入使用的宅基地(净地)或宅基地上房屋坍塌一段时间后未恢复使用的宅基地；二是宅基地上房屋闲置引发的宅基地闲置，对于房屋闲置时间存在半年、一年、两年等不同的界定；三是宅基地中未充分利用的部分，习惯将超出宅基地面积标准之外的部分归为此类。本研究参考上述闲置宅基地定义，根据宅基地承担的居住保障功能存废情况，对闲置宅基地进行细分，旨在全面掌握宅基地闲置现状基础上，进一步认清整治潜力。

1.绝对闲置(真闲置)。

农户居住需求得到满足后多余的宅基地，该宅基地对农户而言失去了使用价值，将来是否利用也没有明确预期，通常表现为一户多宅的多宅部分、废弃宅基地等。

2相对闲置(准闲置)。

农户在城市落户且有稳定工作和自有住房后，在农村保有的宅基地，该宅基地对农户而言失去了使用价值，但受祖业难舍、万一在城市待不下去了可以回乡等思想影响，农户主观上不想放弃保有。如果农户决心放弃保有，则属于绝对闲置。

3.合理闲置(伪闲置)。

宅基地对农户而言承担着居住保障功能，主观上不能放弃，只是暂时不使用的宅基地。包括农户进城务工但无法稳定定居、老人短期随子女进城居住等造成的宅基地闲置。

4.部分闲置(未充分利用)。

宅基地在满足生产生活需求后，仍有较大的面积处于未利用状态。主要为宅基地面积超出实际需要的部分，包括因历史原因形成的超面积标准宅基地、家庭共同居住生活成员数量减少引发的面积闲置等。

绝对闲置、相对闲置和合理闲置针对整宗宅基地而言，部分闲置则以一宗宅基地中的一部分而言。合理闲置宅基地承担着保障农户居住需求的作用，在农户真正安居城市之前不能盲目退出，不宜纳入退出和盘活范围。绝对闲置、相对闲置和部分闲置是农户居住需求得到满足后的多余部分，从土地资源节约集约利用视角看，属于重点退出和盘活利用的对象。

(二)闲置宅基地形成机理

人口变动、农户认知和宅基地管理制度是闲置宅基地形成的主要影响因素，又因闲置宅基地承担居住保障功能的存废而形成不同的闲置类型。

1.人口变动维度。

(1)人口向城镇流动。改革开放以来，农村人口流动经历了严禁流动-逐步放开-控制盲目外出-完全放开的过程。随着人口流动政策放开，农村剩余劳动力为追求非农就业机会由乡村流向城市，期间也经历了流动时间从短到长、就业方式从工农兼顾(农闲时进城务工、农忙时回乡务农)到以工为主、流动成员从个人到家庭的变化。根据农户在城市工作居住状态变化，家乡闲置宅基地也处于不同类型：最开始家庭成员中的男劳动力或年轻劳动力进城引发宅基地部分闲置；随着举家进城，但在城市尚无法稳定就业和安居，重返家乡是大概率选择，则宅基地属于合理闲置；在城市工作生活多年且已购买商品房，工作比较稳定，但主观上不想放弃宅基地，宅基地属于相对闲置，若主观上没有再回家乡居住的打算，宅基地属于绝对闲置。近年来，出现了农户为追求好的生活环境、公共服务而流动的情况，典型表现是农户为让子女接受更好的教育、享受更便利的生活条件，从乡村到县城购房或租房居住，同样也因农户进城后的不同情况，宅基地分属不同的闲置类型。(2)家庭户规模下降。宅基地部分闲置源于农户生产生活条件的改变，在家庭收入以农业生产经营为主时期，宅基地承担着农资储存、农业机械停放、粮食晾晒存储等功能，很多地方农户有利用庭院养殖家畜家禽的习惯，这一时期法律法规对宅基地面积标准也没有限制，宅基地面积一般较大。随着农户家庭收入转向以非农就业为主，不再从事农业生产、家畜家禽养殖等活动，原来宅基地中用于辅助农业生产和养殖的部分处于了闲置状态，形成部分闲置。随着社会发展家庭户规模不断减少，乡村平均家庭户规模从2010年的3.34人下降到2020年的2.7人 (1) ,期间宅基地面积标准并没有随着家庭户规模减少而及时调整易引发部分闲置。

2.农户认知维度。

(1)建房时存在多占、攀比心理。农户利用(保有)宅基地的心态和预期对宅基地闲置有较大影响，多占、攀比等心理也是造成宅基地闲置的重要因素。一是多占心理。大多数地区实行宅基地无偿分配制度，无偿分配使农户形成「不占白不占」的心理，村民为了多占地，一旦符合申请条件便申请宅基地，有的并不需要或申请后没有能力建设，造成宅基地绝对闲置。很多农户在建房时一味贪大、求多，加之部分地区宅基地面积控制标准不合理，实际并不需要这么大的空间，造成宅基地部分闲置。二是攀比心理。农户在住房能满足居住需求的情况下，另外选址建设新房，以彰显自身的实力，造成原宅基地绝对闲置。部分在城市落户安家的农户，选择翻建家乡的住房，由于常年在城市居住，新建成的房屋往往处于相对闲置状态。(2)退出时存在难舍、怕吃亏心理。农村老宅承载着家族的历史，也是后辈与先辈、游子与家乡情感连接的纽带。继承的祖宅即便闲置，后人也会因传统、风水等原因，不愿意转让或者退还给集体。部分举家搬迁到城市居住生活的农户，出于对乡村生活的眷恋，也不愿意将闲置宅基地转让或交由集体处置。农村集体经济组织成员享有土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权等财产性权利，从农村集体产权制度改革情况看，近1.3亿人已转为城镇户籍的居民仍是农村集体经济组织的成员[11],拥有宅基地在很多地方是集体经济组织成员身份的象征，部分转为城镇户籍的集体经济组织成员担心退出宅基地引发其他权益受损，即使宅基地闲置(相对或绝对闲置)也不愿退出。

3.制度设计维度。

(1)宅基地制度重保障、轻退出。现行宅基地制度以保障农户居住权益为主，强调符合分户条件的农户可以依法取得和无偿保有宅基地，实现「一户一宅」的农户因继承房屋可以一并获得宅基地使用权，形成「一户多宅」,对于宅基地退出缺少相应政策。1995年，原国家土地管理局出台的【确定土地所有权和使用权的若干规定】(国[1995]国土籍字第26号)明确要求「空闲或房屋坍塌、拆除两年以上未恢复使用的宅基地由集体收回」。此规定主要针对宅基地净地闲置情况，对于空闲和未恢复使用没有明确界定，比如种植蔬菜的宅基地是否属于空闲、应该有偿收回还是无偿收回等存在不同理解，在实践中难以执行。2020年新修正后实施的【土地管理法】规定「国家允许进城落户的农村村民依法自愿有偿退出宅基地」,村集体作为退出宅基地的接收主体，实践中面临无相应财力支持有偿收回的局面。转让是闲置宅基地退出的途径之一，现行制度框架下宅基地只能在本集体内部转让(对于宅基地能否在不同集体成员之间转让存在不同理解，实践中也存在障碍),且符合宅基地申请条件的农户才能成为受让人。在宅基地无偿取得的情况下，符合宅基地申请条件的农户可以无偿申请取得宅基地，缺少利用他人闲置宅基地的激励。宅基地退出、回收渠道不畅是形成绝对闲置的首要原因。(2)相关制度不完善。一是【土地管理法】对宅基地管理做出「一户一宅」的规定，但何为「户」缺少明确界定，地方往往依据乡规民约来认定，这样2～3人可以成为一户、1人也可以成为一户，弹性空间较大，为农户套取宅基地、多占宅基地(形成绝对闲置宅基地)创造了条件[12]。二是很多地方宅基地面积以户为标准确定，并未考虑户内人口数量，对于人口较少的农户而言，面积偏大，易形成部分闲置。三是宅基地是农户建设住房及附属设施的集体建设用地，对于附属设施用地，地方存在不同理解，以院落为例，有的地方将其算作宅基地，有的则不算宅基地，部分地区为规避宅基地面积限制，将实际上用作宅基地的土地不计入宅基地面积，形成「小房大院」现象，造成宅基地部分闲置。四是现行制度禁止非农民集体成员申请取得宅基地，进城落户的原集体成员退出宅基地后就无法再取得宅基地，出于此顾虑，很多进城落户农户倾向选择让宅基地闲置，以待将来不时之需，这也是形成相对闲置的主要原因。

闲置宅基地成因涵盖宅基地管理全流程，分配取得阶段制度不完善、退出回收阶段渠道不畅通成为闲置宅基地形成的制度基底，在此背景下，加上大规模人口流动和农户认知影响，共同造成了宅基地闲置。由于农户建房执法体制不健全，未批先建、少批多建、圈占公共空间等违法违规行为难以及时制止和纠正，也是造成宅基地闲置的原因之一。本文主要讨论合法闲置的情况，违法原因引发的宅基地闲置暂不讨论。

二、闲置宅基地规模及分布特点

(一)闲置宅基地规模测算

1.宅基地闲置规模测算述评。

闲置宅基地规模没有官方统计数据，已有研究主要采用抽样调查结合遥感影像、数学模型等方法测算闲置宅基地规模。我国有200多万个村庄，区域之间差别较大，问卷调查方法显然不适用全国宅基地闲置规模测算。近年来，学者们依托相关数据，尝试对全国宅基地闲置规模进行估算。陈锡文根据家庭年用电量(低于20千瓦时),推算出乡村居民住房空置率为14.9%[13]。任育锋等以常年在外居住的农村户籍人口为基础，估算出全国约有201.97万公顷闲置宅基地，宅基地闲置率为18.98%[14]。两种方法测算闲置率时有所区别，一种以闲置宅基地宗数占宅基地总宗数之比计算，另一种以闲置宅基地面积占宅基地总面积之比计算，前者未包括部分闲置的情况。上述测算方法，均未区分闲置类型，也难以将合理闲置样本剔除，从盘活利用或退出角度看，扩大了闲置(整治)规模。上述测算方法存在以下不足：一是用电量统计无法反映废弃和未建设宅基地规模，很多地方习惯把常年闲置房屋里的电表拆除，使得一部分绝对闲置数量未能体现；二是将房屋较少使用和空置半年以上认定为闲置，与目前普遍认同的房屋闲置一年或两年以上作为闲置标准相比，扩大了闲置规模。

2.不同类型闲置宅基地规模预测。

基于第三次全国农业普查数据、第三次全国国土调查数据(以下简称「三调」数据)和农民工监测数据，尝试对全国不同类型的宅基地闲置规模进行估算。

绝对闲置宅基地规模。绝对闲置主要是一户多宅的多宅部分和废弃宅基地。第三次全国农业普查数据显示，2016年末，99.5%的农户拥有自己的住房。其中，拥有1处住房的20 030万户，拥有2处住房的2 677万户，拥有3处及以上住房的196万户，拥有商品房的1 997万户。据此，一户多宅的多宅部分约3 069万宗，占宅基地总宗数的11.82%。当然，一户多宅未必就闲置，如城中村、城郊村外来人口租房比较普遍，即使一户多宅也不会闲置。毕竟有租赁需求的农村有限，绝大部分地区，一户多宅的多宅部分往往会闲置，形成绝对闲置。「三调」数据显示，2019年全国村庄用地2 193.56万公顷、建制镇用地512.93万公顷、城市用地522.19万公顷。从多地调研情况来看，村庄用地中宅基地占比接近6成(取值58%),建制镇用地中宅基地占比约2成，因此全国宅基地面积约1 374.85万公顷 (2) 。按照闲置比例11.82%计算，建制镇和村庄内部宅基地闲置规模约162.51万公顷。

相对闲置宅基地规模 (3) 。城镇拥有商品房的农户在农村保留的宅基地基本处于相对闲置状态，依据第三次全国农业普查数据，拥有商品房的农户致使形成闲置宅基地2 254万宗。在城镇拥有商品房的农户，其中也不乏一户多宅的情况，相对闲置主要针对一宗宅基地而言，多出的部分属于绝对闲置范畴。据此，拥有商品房的农户引发的相对闲置宅基地数量为1 997万户，比例为7.69%,闲置规模约105.73万公顷。

合理闲置宅基地规模。2021年末在城镇居住的进城农民工13 309万人，外出农民工中女性占30.2%、未婚的占16.8% (4) ,以此推算进城已婚女性农民工为3 344万人，已婚女农民工往往以家庭或半家庭(仅与配偶)形式进城。据有关部门调查显示，近六成子女随父母进城[15],据此可知因农民工举家进城形成的闲置宅基地为2 006万宗，扣除0.5%没有自己住房和8.7%拥有商品房的农户，合理闲置宅基地数量为1 822万宗，比例为7.01%,闲置规模约96.44万公顷。

部分闲置宅基地规模。宅基地超标准情况普遍存在，从农村土地制度改革最初的15个宅基地制度改革试点地区来看，较多地区占比在60%以上。如宁夏平罗户均占有宅基地533平方米，76%的宅基地超出270 平方米的法定面积。一户多宅是显性闲置，超面积标准为隐性闲置，在很多统计数据中难以反映出来。刘丹等基于已有研究成果，计算出农村宅基地户均超标准面积为77.64平方米[16]。仍采用第三次全国农业普查数据，拥有1处住房的20 030万户，形成超标准面积约155.51万公顷，占宅基地总量的11.31%。

以整宗宅基地计算闲置率，全国闲置宅基地(包括绝对闲置 (5) 、相对闲置和合理闲置三种类型)比例为26.52%,闲置规模364.68万公顷。若以闲置面积(包括部分闲置)计算，则闲置规模为520.19万公顷，占宅基地总量的37.84%。测算结果高于学者现有估计，其主要原因：一是将建制镇和村庄内部绝对闲置和相对闲置的宅基地都默认为实际闲置，实践中这部分宅基地因出租、用于经营、农户「城乡两头居住」等并不会全部闲置，这类宅基地占比不大，而且从保障农户居住权益和资源节约集约利用视角看，「一户一宅」(含城镇住宅)和「限定面积」之外的宅基地已不承担居住保障功能，属于鼓励退出的对象，纳入整治潜力并无不妥。二是已有测算结果虽未区分闲置类型，但往往以盘活利用为目的，故在调查时将部分相对闲置(如闲置不够一年或两年)和大部分合理闲置宅基地(如农户过年回去居住)排除在了闲置范围之外。按照国际通行惯例，商品房空置率在5%～10%之间为合理区间。考虑到农户进城落户后，通过退出、转让等方式处置宅基地需要合理的过渡期，有一定比例的闲置宅基地实属正常冗余，因宅基地非市场化配置，其空置率理应比商品房低，正常冗余在3%～5%比较合理。这些正常冗余融合在不同的闲置类型中，不再单独讨论。

(二)闲置宅基地分布特点

1.闲置宅基地区域分布不平衡。

2018年，自然资源部曾对宅基地利用情况进行过调研，从调研数据比较齐全的16个省份来看，宅基地闲置(含闲置农房)情况各地差异较大，闲置率最高的为13.17%,最低的为0.94%。李海丹对江苏省7个地级市126 个村的调查显示，苏南两市宅基地闲置率为4.7%,苏中两市为8.38%,苏北三市为14.5%[17]。这些数据并没有区分宅基地闲置类型，如果区分闲置类型的话，绝对闲置和相对闲置比例从高到低依次为东部地区、中部地区、西部地区、东北地区(见表1)。由于中西部地区人口流出较多，合理闲置比例中部和西部地区明显高于东部地区[14]。当然这是大区域的平均数，如果将范围缩小至县、乡、村，区域之间的闲置率差别会更大。贾宁凤等对山西省长子县行政村的调查显示，闲置率最高为100%(多位于山区),最低为0(城中村)[7]。闲置宅基地分布呈现明显的区域差异，村庄距离城镇越远，闲置率越高，反映到村庄类型上，就是城中村、城郊村、远郊中心村、偏远村闲置率依次提高；反映到地形上，就是平原、丘陵、山区闲置率依次提高。总体看，省域之间、县域之间和县域内部闲置率差异较大，部分人口流失严重的地区形成大规模的闲置宅基地。

表1不同地区农户住房拥有情况

注：资料来源于第三次全国农业普查数据。

2.不同闲置类型分布相对集中。

一户多宅、超面积标准在全国普遍存在，主要因宅基地制度、管理等因素产生。由于各地宅基地管理的宽严程度不一，在管理比较宽松的地区，一户多宅与超面积标准往往并存，即绝对闲置与部分闲置并存。目前，人口流动成为引发宅基地闲置的主要因素(由上文可知占比为14.7%),农户进城务工也从男性劳动力单独外出，逐渐演变成夫妻二人同时外出以及携子女外出，由此引发宅基地由部分闲置、合理闲置、相对闲置到绝对闲置的演变。人口流动有明显的地域性，在闲置规模较大的区域，往往合理闲置、相对闲置和绝对闲置同时存在。随着时间推移，区域人口流动呈现阶段性变化，即「候鸟式」进城务工-进城落户心系农村宅基地-主动放弃宅基地，随着人口流动的阶段变化，不同的闲置类型也会接续占主导，总体来看，不同类型闲置宅基地分布相对比较集中。

三、闲置宅基地整治潜力及面临的形势

(一)闲置宅基地整治潜力

「一户一宅」和「限定面积」既是实现宅基地公平分配的基础，也是落实宅基地居住保障功能的具体体现，这一范围之外的闲置宅基地才属于整治(盘活利用)对象。理论上，绝对闲置、相对闲置和部分闲置宅基地规模总和就是闲置宅基地整治潜力。绝对闲置和相对闲置以整宗宅基地计，可通过农户自发转让、政府引导退出、综合利用等方式再利用，整治方式相对较多，其整治潜力为268.23万公顷。实践中，绝对闲置和相对闲置宅基地使用权主体并非都愿意放弃宅基地，加之闲置宅基地分布不平衡，也造成整治潜力呈现出区域差异性，按区域划分，整治潜力从高到低依次为东部地区、中部地区、西部地区、东北地区。县域是土地管理的基本单元，土地整理、耕地占补平衡、城乡建设用地增减挂钩等涉及闲置宅基地整治的政策均由县一级组织实施，从实操层面看，闲置宅基地整治潜力区域差异具体体现在县域之间和县域内部。部分地区闲置宅基地分布比较集中，农户愿意放弃的闲置宅基地易于盘活和退出，但对于大多数地方来说，农房普遍「插花式」闲置，增加了再利用的难度，即使农户主观上想放弃宅基地，也缺少盘活利用机会。

若考虑部分闲置的情况，闲置宅基地整治潜力为423.74万公顷。部分闲置由于和在用宅基地连接，退出的面积不够一宗宅基地，无法用于宅基地分配，更多只能用于绿化等用地，利用渠道比较窄。如果想充分释放潜力，需要农户愿意退出，更需要政府主导开展大规模村庄整治，整治途径相对单一且实施难度较大。2019年9月，中央农村工作领导小组办公室、农业农村部印发【关于进一步加强农村宅基地管理的通知】,明确提出「严格控制整村撤并」,通过村庄整治释放部分闲置宅基地潜力愈发困难，因此，闲置宅基地实际整治潜力远低于理论潜力。

(二)闲置宅基地整治形势

我国社会经济正处于快速发展阶段，对于闲置宅基地形成和整治有重要影响的人口流动、农户处置意愿等因素也在发生变化，闲置宅基地治理措施不断完善，认识这些外部条件变化，有助于完善闲置宅基地治理政策。

1.人口流动：保持较大规模、区域分化更趋明显。

(1)人口不稳定地流动需要在乡村保有一定规模的闲置宅基地。第七次全国人口普查数据显示，我国流动人口为3.76亿人，主要是由乡村到城市的流动人口。2020年，9亿城镇常住人口中有2.6亿没有城镇户籍，这些没有城镇户籍的人口往往是在城镇非稳定就业人口，面临城市高房价等刚性因素制约，相当一部分人要经历年轻时进城、年老时返乡；经济景气时进城、经济形势不好时返乡的情景。国家统计局数据显示，2019年40周岁以下农民工回流比例22%,40～45周岁比例为67%。2008年国际金融危机爆发时，有2 000多万农民工返乡。2020年受新冠肺炎疫情冲击和国际经济下行影响，有近3 000万农民工留乡返乡。这些农民工在农村有宅基地、有承包地才能在城乡间可进可退，这是我国城镇化道路的特色，也是我国应对风险挑战的特殊优势。农户进城是一个复杂、往复的过程，要保持我国城镇化进程中社会稳定，不出现流民与城市贫民窟，农民在城里没有彻底扎根之前，为他们在乡村保留宅基地(即一定量合理闲置宅基地)十分必要，这也注定合理闲置宅基地将会长期较大规模存在。(2)人口流动区域分化加剧闲置宅基地非平衡分布。我国仍处于城镇化快速推进阶段，还有相当一部分农村人口要进入城市，随着时间推移，进城落户的农户数量逐渐增加，闲置宅基地也由合理闲置向相对闲置和绝对闲置逐次转化，需要退出和盘活利用的宅基地规模不断扩大。农村人口外流呈现明显的区域性，经济发展落后、缺少非农就业机会的地区，人口将持续流出，带动这些地区闲置宅基地数量增加，闲置宅基地空间分布更加集中。近年来，随着乡村基础设施建设和乡村创业环境不断改善，返乡创业人员不断增加，据农业农村部数据显示，2020年全国各类返乡入乡创业创新人员达1 010万人。随着乡村振兴战略实施，会有一部分人口回流乡村，但只有少数村庄具备这样的条件，人口净流出带来宅基地闲置仍是大趋势。

2.思想观念：代际选择存异、处置意愿逐渐增强。

(1)「农一代」跟乡村有较强的黏性，不愿退出宅基地。农一代(20世纪50、60、70年代出生的人)跟乡村关系比较紧密，这一代人基本以个人进城为主，从小生活在农村，从事过农业生产，成年后离土、离乡进城务工，社会关系主要在农村。随着年龄增长，就业竞争力下降，他们年老后往往回到农村继续从事农业生产活动。「农一代」基于对乡土生活的眷恋，即使可以全家在城市体面安居，也往往愿意回到农村居住生活。他们更像是城市的「过客」,乡村才是最终归宿。因此，「农一代」对宅基地怀有特殊感情，即使闲置也不愿退出，是导致宅基地相对闲置的主力人群。(2)「农二代」跟乡村关系比较疏离，愿意退出宅基地。「农二代」(20世纪80年代后出生的人)跟「农一代」相比，基本脱离了农业生产，在城市工作生活时间更长，有的举家到城市务工，离乡土生活更远，更想融入城市，将来返回农村的可能性不大。相较于「农一代」进城打工、回乡建房，「农二代」更愿意进城定居。随着大城市定居压力增加，很多「农二代」选择回县城买房，也不回农村。「农二代」对于宅基地的感情不如「农一代」,将闲置宅基地更多视为一份财产，一旦定居城市，更倾向退出闲置的宅基地。随着更多农户进入城镇定居以及「农二代」成为闲置宅基地处置的决策者，相对闲置宅基地愿意退出的比重会不断增加。

3.治理措施：制度需逐步健全，主要障碍有待化解。

从发展趋势看，需要退出的闲置宅基地规模仍会不断增加，闲置宅基地大规模存在，说明仅靠内部转让、集体收回等传统方式无法实现闲置宅基地有效治理。闲置宅基地是多种因素共同作用的结果，在治理时不但要治理闲置结果，也要完善管理制度，防止闲置发生。近年来，地方围绕闲置宅基地治理进行了积极探索，总体看仍存在一些问题。(1)宅基地管理制度有待完善。闲置宅基地治理涉及取得、利用、保有、退出多个环节，解决闲置问题需要相关制度整体发力。2015年国家部署开展的农村土地制度改革试点及2020年部署开展的深化宅基地制度改革试点，都将闲置宅基地整治作为重要改革内容。试点地区也进行了积极探索：一是对于「户」、宅的标准进行了界定，为从源头防控宅基地闲置创造了条件；二是建立有偿使用制度，在宅基地取得环节收取有偿使用费，缓解农户多占心理；对一户多宅的多宅部分、超标准占用部分收取有偿使用费，促使闲置宅基地退出。由于宅基地涉及面广，地区之间差别较大，尚未形成可复制、利修法的经验，对于闲置宅基地收取有偿使用费的合理性等问题还存在争议[18]。(2)闲置宅基地盘活政策有待健全。近年来，国家先后出台了闲置宅基地和闲置农房盘活政策，大体可以分为两方面：一是鼓励宅基地复合利用，依托闲置宅基地发展乡村民宿、农产品初加工、电子商务等农村产业。复合利用需要有良好的非农产业发展条件，目前利用农房能发展的关联产业较少，且只有少数村庄具备条件，适宜范围相对较窄。二是通过城乡建设用地增减挂钩将闲置宅基地复垦验收后形成建设用地指标，在县域范围内将用地指标调整到易地利用。从实践来看，闲置宅基地规模、用地需求与经济发展水平存在相关性，经济发达地区盘活闲置宅基地有动力、没潜力；经济欠发达地区，拥有宅基地盘活利用潜力，却没有实际需求，两者无法有效对接。在获得建设用地指标的激励下，忽视农户权益强制农户退出闲置宅基地的情况时有发生，闲置宅基地治理重视工程手段和复耕导向，自然恢复和恢复成生态用地未引起关注。

四、主要结论与政策启示

(一)主要结论

根据闲置宅基地承担居住保障功能的存废，对闲置宅基地进行了分类，通过对不同类型闲置宅基地形成机理、闲置率、整治潜力以及整治形势分析，主要结论如下：

1.闲置宅基地形成与治理涉及宅基地取得、保有、退出全过程，由人口流动、农户认知和制度设计等因素共同作用所致。根据宅基地承担的居住保障功能存废，闲置宅基地可分为绝对闲置、相对闲置、合理闲置和部分闲置四种类型，合理闲置因承担居住保障功能，不宜纳入整治范围。

2.全国宅基地闲置率较高，其中绝对闲置比例为11.82%、相对闲置比例为7.69%,两者是需重点盘活利用的对象，盘活潜力约268.23万公顷，加上部分闲置的情况，盘活潜力达423.74万公顷。合理闲置比例为7.01%,约96.44万公顷，伴随城镇化进程合理闲置将是长期和必要的存在。

3.闲置宅基地分布和整治潜力存在区域差异性，乡村人口持续流失和闲置宅基地处置决策权代际更替，引发绝对闲置宅基地规模增加，闲置宅基地分布更加集中，农户处置闲置宅基地意愿增强。面对闲置宅基地空间分布与需求不匹配、已有政策存在局限等问题，需从「防」和「治」两方面完善治理政策。

(二)政策启示

闲置宅基地治理需重点围绕「防」(完善管理制度)和「治」(拓宽处置途径)完善制度设计，同时也要认识到闲置宅基地存在的合理性，避免侵害农户合法权益。

1.源头把控：完善宅基地取得制度，避免形成绝对闲置和部分闲置宅基地。

明确户、宅及分户标准，建立能反映家庭人口规模、适应农户生产生活需要、顺应农户居住习惯的宅基地面积标准。鼓励探索农村集体经济组织主导下的宅基地有偿取得制度，增加新占用宅基地的经济成本，降低农户在取得环节多占宅基地的冲动。探索对增量宅基地实行集约有奖，通过经济奖励，鼓励农户按需用地。完善资格权保留机制，对于进城落户的原集体经济组织成员，退出闲置宅基地后可以保留资格权，将来可以再取得宅基地，促进相对闲置宅基地的退出。

2.过程循规：维护闲置宅基地权益，适应人口流动及农户代际差异。

一是正确认识合理闲置宅基地对于保障进城农户居住权益和维护社会安定的意义。充分发挥「保护型城乡二元结构」的制度优势[19],保障进城农户在农村合理闲置的宅基地，让农民在城乡间可进可退。二是尊重相对闲置宅基地使用权人的自主选择，禁止以退出宅基地作为农村村民进城落户的条件，让闲置宅基地退出成为农户自主选择。三是完善促进农业转移人口落户城市的政策体系，增加居住用地供应，降低进城落户成本，推动农业转移人口举家进城落户，促进合理闲置宅基地转为相对、绝对闲置宅基地，进而纳入整治范围。

3.出口拓宽：基于闲置宅基地空间分布差异，分类完善闲置宅基地处置机制。

一是对于废弃宅基地严格执行集体无偿收回政策，对于房屋坍塌、拆除两年以上未建房使用的(绝对闲置)宅基地由集体无偿收回。二是对于相对、绝对闲置宅基地规模较大的东、中部地区，有序扩大闲置宅基地转让范围，允许相对、绝对闲置宅基地在县域范围内的农村村民之间转让，鼓励调整为集体经营性建设用地入市。三是对于人口流失形成大规模闲置宅基地的地区，扩大城乡建设用地增减挂钩节余指标交易使用范围，促进各类闲置宅基地退出复垦。对于闲置宅基地退出无法纳入现行退出政策的，由地方政府出资对集体主导的宅基地有偿退出给予资金补助，鼓励退出的闲置宅基地恢复为生态用地。

原标题：闲置宅基地形成机理、规模测算与整治前景——基于宅基地闲置类型的讨论

基金资助： 自然资源部部门预算项目(121102000000180078)；

作者简介: 岳永兵，男，中国自然资源经济研究院研究员，博士，主要研究方向为土地经济与土地政策。

来源：【西北农林科技大学学报(社会科学版)】期刊