來源：光明日報
當今世界格局處於動蕩變革期，隨著全球新一輪科技革命和產業變革的加速演進，傳統強國針對新興大國的競爭賽局更趨激烈。高精尖科技人才特別是STEM（科學、技術、工程和數學）人才的「爭奪」成為競爭賽局的焦點，也成為決定國家競爭力、經濟科技發展水平胡國家安全的關鍵變量。當前，美國科技創新領域發展正面臨著STEM人才匱乏的重大挑戰。作為全球科創主要策源地，美國為跟上創新發展需要與前沿技術快速變革的步伐，不斷著力強化外引內培、留住用活人才策略，試圖在人才爭奪戰中穩住既有地位。
Ⅰ.STEM人才短缺危機引發美朝野嚴重關切
STEM是科學（Science）、技術（Technology）、工程（Engineering）、數學（Mathematics）四門專業的簡稱，STEM人才主要指從事STEM領域職業或擁有STEM專業學位的人才，核心職業覆蓋電腦科學家、數學家、生命和物理科學家以及工程師等。
目前，美國STEM後備人才嚴重匱乏，技術崗位的高需求與STEM人才的低供給之間的矛盾日益突出。2023年7月，美國半導體行業協會（SIA）與牛津經濟研究院共同釋出【評估和解決美國半導體行業面臨的勞動力市場差距】。報告顯示，美國半導體產業人才在供給總量上嚴重不足，科學、技術、工程和數學專業的畢業生也存在大量缺口。預計到2030年年底，美國將新增385萬個技術領域的工作崗位，其中140萬個工作崗位將無人勝任。此外，美國的科學與工程（S&E）行業嚴重依賴海外人才。根據美國國防分析研究所釋出的【外國STEM人才對美國經濟的影響】報告，2018年外國STEM勞動力占美國整體STEM勞動力的28%～30%。而且「美國社群調查」的數據顯示，在2017年從事美國STEM職業的個人中，獲得博士學位的外國人才（17%）多於本土人才（9%）。大量海外STEM人員在美國公司、實驗室和學術機構從事創新活動，為美國的發展作出了突出貢獻。盡管如此，美方卻始終擔心他們可能對商業秘密、國家安全和美國戰略利益產生不利影響。尤其是來自一些新興大國的STEM博士生，隨著自己國家的發展空間和前景越來越好，他們學成之後繼續留在美國的比例越來越低。
「美國正在失去科技創新人才優勢」成為從美國商界到政界的普遍呼聲。面對STEM人才的匱乏，尤其是本土STEM人才嚴重不足，美國表現出嚴重焦慮。為解決STEM人才短缺的燃眉之急，進一步提升美國的科技人才競爭力，拜登政府接連出台了一系列與人才改革相關的政策法案，尤其重視STEM人才對美國繁榮與競爭力的作用。自【無盡前沿法案】以來，美國政府連續頒布了【2021年美國創新和競爭法案】【2022年美國競爭法案】【2022年芯片與科學法案】等多部法案，意在塑造半導體、先進制造、人工智慧、生物技術、量子資訊科學等新興科技領域的產業分布新格局。這些法案以立法的形式保護本國科技產業，吸引科技產業加大對美國的投資，多方面為科技人才的發展提供優越條件，比如充足的研究經費、世界一流的設施、良好的智慧財產權保護弓境、優質的工作機會等，使美國成為全球STEM人才留學和就業的首選目的地之一。
Ⅱ.吸引、培育、留住人才的舉措
政府是解決STEM人才短缺問題的關鍵推動力量。為搶抓新一輪科技革命和產業變革機遇，美國政府以「內培外引」的策略，從移民政策、財政投入、資源配置等多個層面采取措施促進人才合理布局。
政府透過行政手段改革移民政策，虹吸全球高科技人才。 美國是全球第一人才引進大國，具有強大持久的不對稱優勢。拜登政府上台後，為掃除川普執政時期人才引進體制機制的積弊，更新了一系列移民簽證政策。首先，將22個新的研究領域納入STEM可選實踐培訓（OPT）計劃。該計劃允許在某些STEM領域擁有F-1簽證的學生在獲得學士、碩士和博士學位後，留在美國繼續進行長達36個月的學術實踐培訓，大幅降低了外國人才留美就業的難度。其次，將STEM領域的相關人才（尤其是博士）納入可申請O-1簽證的範圍，並且將根據其行業特性進行靈活審批。美國O-1非移民簽證適用於在科學、教育、體育、藝術或影視行業具有非凡才能的人，現放寬對STEM人才的申請限制並降低其審案標準，更有利於相關企業吸納所需科技人才。再次，STEM領域人才可以在無雇主的情況下，透過美國國家利益豁免移民計畫申請綠卡。以往，美國【移民和國籍法】規定，有特殊能力的人或擁有高等學位的專業人員需要透過雇主送出移民申請。新規則下，美國移民局不再要求人才出具工作邀請並大幅縮短其申請入籍的排期。
多維參與強化資源層面的投入，完善STEM生態系。 全球科技競爭新形勢下，為轉化海外人才優勢，激發本土人才活力，美國在全方位最佳化STEM人才培養路徑。
第一，不斷增加STEM人才專項資金，建立STEM教育多樣化資源投入渠道。【2021年美國創新和競爭法案】提出，聯邦政府在未來5年內為法案中的相關措施提供2500億美元資金，其中82.3億美元與促進STEM教育相關。政府向高等院校、高等教育機構提供補助金，以解決STEM人才缺口問題。【2022年芯片與科學法案】也明確，美國投資130億美元培養STEM勞動力，並行展農村STEM教育。除政府財政投入外，企業、基金會等社會組織也為STEM人才提供差異性資金和資源支持。如特斯拉執行長埃隆·馬斯克於2023年12月13日宣布捐贈1億美元，計劃在美國德克薩斯州奧斯丁建立一所註重STEM教育的中小學，並最終建立一所大學，用來培養STEM人才。
第二，聚焦重點產業領域人才隊伍建設，積極最佳化STEM教育資源配置。2022年12月12日，美國白宮科技政策辦公室啟動變革科學、技術、工程、數學和醫學（STEMM）生態系的國家願景，呼籲美國科技領域采取大膽一致的行動，協調「政產學研用」全創新鏈條資源，全力為學生、教師、工人、社會團體等提供全面且終身的STEMM教育支持，塑造美國在半導體、量子資訊科技、清潔能源和太空等國家戰略必爭領域的絕對優勢地位。
第三，發揮學術團體、智庫和企業對促進STEM教育發展的積極作用，構建覆蓋面廣、指標合理的STEM教育品質監測體系。2023年，美國科學促進會（AAAS）成立了第一個跨領域、多學科、重交叉的工作群組。該工作群組既包括學術界頂尖科學家，也包含行業企業、普通教師，專註於STEMM領域的人才發展。此外，企業還透過與高校協作，提供豐富的STEM培訓實踐，來滿足當前產業的勞動力需求。同時，美國開展面向整個科技生態系的問責制行動，提升STEMM生態系建設成效。政府制定實作STEMM公平的共同指標，收集、分析和公布實作共同目標的進展數據，在整個STEMM生態系中開展一致評估。透過評估，采取協調措施，建立更為公平、最佳化的STEMM生態系。
利用「胡蘿蔔加大棒」的人才政策工具，維持STEM人才有利競爭。 在人才爭奪戰中，引進人才是開始，留住人才才是關鍵的「最後一公裏」。美國一方面全力吸納海外人才，另一方面也試圖在開放人才生態和維護所謂國家安全之間取得平衡，加築關鍵領域人才流動「封鎖鏈」。首先，在保持人才引進開放的同時，美國采取更加精準的「科技風險」控制措施，加強對學術機構、實驗室和產業的研究「安全」管理，試圖迫使科技人才站隊美國。根據【2022年芯片與科學法案】中的「護欄」條款和「研究安全」條款，美國明令禁止聯邦研究機構人員加入「外國人才招聘計劃」，嚴禁受資助者參與所謂惡意的外國人才招募計劃。具體而言，受聘於特定國家人才計劃的人員，將被剝奪申請美聯邦研究經費的資格。其次，進一步關註少數STEM人才群體，營造所謂公平、安全和可靠的職業發展環境，支持擁有既定科學、技術、工程和數學能力建設計劃的教育機構。最後，建立美式政治正確的積極和包容的反騷擾組織文化和環境，根除課堂、實驗室和科研場所中的偏見、歧視和騷擾問題，透過推動資本流向邊緣化社群的企業家和企業，打擊不公平對待女性和有色人種現象。
Ⅲ.人才制度優勢間的競爭
科技創新領域的國家競爭最終體現在人才的競爭，而人才競爭的核心是人才制度競爭。優渥的待遇固然是吸引卓越人才的基本條件，但更為關鍵的是相對穩定的制度與環境。美國作為頭號科技強國，過往一直是高精尖科技人才的聚集地，其此前一段時間的人才制度優勢不可小覷。回望過往，美國人才發展史就是一部集聚人才、培養人才、壯大人才的制度構建史。美國不斷修訂的【移民法】、完善的非移民簽證政策、寬松靈活的留學政策以及STEM人才培養支持機制等，構成了其較有吸重力的人才制度體系，為美國科技與經濟發展提供了高品質的人力資源，保障了美國在經濟、科技等領域的世界領先地位。美國人才戰略的成功經驗說明，塑造人才國際競爭的比較優勢，需要完善人才發展的體制機制建設，為STEM人才建設提供強有力的制度保障。
黨的十八大以來，黨中央作出人才是實作民族振興、贏得國際競爭主動的戰略資源的重大判斷，作出全方位培養、引進、使用人才的重大部署，推動新時代人才工作取得歷史性成就、發生歷史性變革。推動新時代人才強國戰略的路徑方法是深化人才發展體制機制改革，要「把中國制度優勢轉化為人才優勢、科技有利競爭，加快形成有利於人才成長的培養機制、有利於人盡其才的使用機制、有利於人才各展其能的激勵機制、有利於人才脫穎而出的競爭機制，把人才從科研管理的各種形式主義、官僚主義的束縛中解放出來」。未來一段時間，是中國加快建設世界重要人才中心和創新高地的關鍵期，只有推動各類人才創新發展，尤其是STEM人才的發展，形成和最佳化具有中國特色、國際競爭力的人才發展制度體系，為保障創新驅動發展和高水平科技自立自強提供人才制度支撐，才能讓人才優勢轉化為無可比擬的創新發展優勢。
（作者：卓澤林，系華南師範大學國際與比較教育研究所所長，本文系教育部哲學社會科學研究重大課題攻關計畫「新形勢下全面提高人才自主培養品質研究」〔23JZD045〕研究成果）
