隨著中國城鎮化行程從過去的「粗放式建設」發展進入「精細化營運」時代，城市更新的意義和作用日益突出，尤其是在新冠疫情過後全國各地城市更新的需求更加旺盛。加強城市更新計畫謀劃，破除城市更新領域專項債發行的困境，強化地方政府專項債券在城市更新領域更廣泛的運用，對於有效推動城市更新計畫落地、降低地方政府財政壓力具有十分重要的意義。
一、城市更新專項債發行的困境
城市更新的熱潮與地方政府專項債券的持續升溫碰撞在一起，理論上應該能夠形成存量化經濟時代推動新型城鎮化的強力組合拳。但是從近年來城市更新領域的專項債券發行情況看，並沒有達到理想效果。單從2020年專項債發放情況來看，全國新增地方政府專項債券規模3.6 萬億元，城市更新領域發行規模僅24.2 億元，占比不到千分之一，這與巨大的城市更新存量需求反差明顯。
透過對已發行城市更新專項債計畫進行分析發現，這類計畫普遍具有兩大特點。一是城市更新專項債的發行地以東部沿海、發達地區、一二線城市居多，尤其集中在經濟實力和地方財政能力較強的區域。二是城市更新計畫總投資額普遍較大，大都在幾十億甚至上百億元，但是真正從專項債券募集的資金占比較低，往往只占總投資的1/3 左右。總體來看，城市更新領域對地方政府專項債券的運用雖有涉及，但對地方財政的依賴性並沒有從本質上發生轉變，地方財政依然是城市更新專項債計畫投資來源的主力軍，專項債券資金往往扮演了補充資金的角色。
究其原因，這與城市更新專項債券計畫的公益性是密切相關的。地方政府專項債券更適用於綜合整治類城市更新計畫，這類計畫往往投資額大，公益性強，但經營性較差，可盈利性不足。綜合整治類計畫既不會改變土地性質、也不能進行拆建集約出可開發土地，難以形成土地增值，這與「地產化」的城市更新透過土地的出讓和多級開發實作免洗的投資收益平衡有著天壤之別。就單體計畫而言，很多綜合整治計畫（尤其是老舊小區改造計畫）投資收益來源十分有限，自身經濟效益甚至低於2%，即便是千方百計創設各種經營性計畫，收益和融資平衡的目標實作也是勢比登天。正是因為這種收益來源的有限性，導致了可支撐的還本付息額度較小，進而使得城市更新領域對專項債券的運用進展緩慢，也使得專項債券對城市更新領域有效投資的引導、吸引和撬動作用難以釋放。
目前來看， 發達地區、一線新一線城市在「地產化」的更新浪潮中同時釋放了大量綜合整治需求，而欠發達地區以及二三線城市更新運動更熱衷於拆除重建。長遠來看，隨著地產熱的逐步消退和國家對大拆大建的限制，預計欠發達地區以及二三線城市中以地產化為顯著特征的拆除重建類更新熱度將不斷降低，綜合整治類城市更新的需求會上升。而這些地區政府財政支出有限，難以匹配城市更新計畫巨大的資金需求量，這就需要更多由政府主導或者政府引導的投融資在城市更新領域發揮更大作用。因此，只有不斷創新綜合整治類城市更新計畫收益來源，突破收益和融資自平衡瓶頸，才能不斷釋放專項債資本在城市更新領域的作用，推動更大規模、更高品質的城市更新運動。
（來源：中機院）
二、破解收益困境的對策研究
1. 加強內部經營性收益挖潛
基於計畫本身要想提升整體收益，一方面是要加強政府性基金收入和專項收入的挖掘，另一方面要提升計畫的整體價值。
挖掘政府性基金收入和專項收入，除了依靠傳統的商業租賃、廣告和物業管理收入外，可以根據更新物件區域的實際情況和需求，拓展可收費的服務性計畫，增加使用者付費收入。要在市政基礎設施改造提升以及建構築物公共部位維修等基礎類改造基礎上，增加停車庫（場）、智慧快件箱、智慧信包箱、文化休閑設施、物業用房等配套設施。搶抓新基建和新能源發展風口，適量配置新能源充電樁、能源站等新型基礎設施，在有條件的區域推動綜合管廊建設，推動市政管線入管廊，增加管廊收入和後期維護管理收入。
提升計畫的整體價值，就是要強化公共服務設施配套建設及其智慧化改造，包括社群綜合服務設施、衛生服務站等公共衛生設施、幼稚園等教育設施、周界防護等智慧感知設施，以及養老、托育、助餐、家政保潔、便民市場、便利商店、郵政快遞末端綜合服務站等社群專項服務設施，並在戶籍管理、社會保障等方面提供全面配套服務，提升片區綜合服務品質，使城市更新計畫的潛在價值得以凸顯，同時增強居民和利益相關者對配套設施使用付費的意願，從而達到增加計畫內生收益的效果。
2. 探索跨片區統籌平衡模式
所謂跨片區統籌平衡模式，就是將整治提升類城市更新計畫與相鄰或鄰近的老城區、棚戶區、舊廠區、城中村、危舊房改造以及既有建築功能轉換等更新計畫進行繫結，充分發揮拆建、改建類計畫在自身「造血」功能上的優勢，以拆建片區的土地出讓等大筆收益來補貼綜合整治片區的收益短板，從而實作收益和融資資本的自我平衡。
跨區域組合的原理，是打破傳統計畫運作方式，將多個地理位置上不相連、性質上不盡相同的計畫進行組合，擬制成為一個綜合性計畫，或構建成一個計畫組合體。將多個跨區域計畫進行組合的方式，是符合中國政策導向的。2020 年的【住房和城鄉建設部辦公廳關於印發< 城鎮老舊小區改造可復制政策機制清單（第一批）> 的通知】（建辦城函〔2020〕649 號）對此進行了明確的列舉，即跨片區組合平衡模式：將擬改造的老舊小區與其不相鄰的城市建設或改造計畫組合，以計畫收益彌補老舊小區改造支出，實作資金平衡。
目前，在其他領域專項債券計畫中，已經有越來越多的已成功獲批發行的計畫采用的是跨區域組合的形式。在新型城鎮化建設計畫中以及國家推廣TOD 模式和EOD 模式中，也都體現了這種跨區域組合的理念。采取這種「肥瘦搭配」模式促進城市更新計畫資金平衡，是一種十分有效也具備可操作性的創新模式。但是在實踐計畫投融資謀劃時，務必要保證優質部份（補償計畫）的經營性收入既要能彌補城市更新缺口部份（被補償主計畫）的收入不足，同時也要覆蓋補償計畫本身的成本投入。只有形成這種資本上的「雙覆蓋」，才能形成真正意義上的自平衡。
四、對地方政府發行城市更新專項債的建議
一是緊跟政策導向，強化計畫儲備。城鎮老舊小區改造作為重要民生工程，對滿足人民群眾美好生活需要、推進城市更新具有十分重要的意義，各地方政府應該緊緊圍繞城市更新抓計畫謀劃和儲備，保證「資金跟著計畫走」，未雨綢繆為爭取新增地方政府專項債券的申報打基礎。
二是確保合規使用，強化資金管理。嚴格遵守專項債申報發行程式，落實地方政府債務資訊公開制度，主動接受社會監督。嚴格債券資金使用管理，依托地方政府債務管理資訊系統，對專項債資金實行穿透式、全過程動態監控，健全內部財務、審計和資訊披露制度，非週期性對專項債資金使用情況進行檢查，確保專項債資金合規、合法使用。三是推動計畫實施，強化資本效應。加快推進計畫落地建設，防止「資金等計畫」，加強對債券資金支出進度通報和排程，以最大效率改善老舊小區民生，提升生活品質，強化專項債資金邊際效益，提升群眾的獲得感、安全感、幸福感。(作者：楊輝)
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