邢彤暉｜數位人民幣對貨幣權力的影響及其法律規制 - 財經

2024-10-29財經

數位人民幣是由央行發行的以數位形式存在的法定貨幣，具有可追蹤性和可編程性的特點。其特殊的存在形式及技術特征會使央行貨幣權力在權力範圍、權力深度及權力行使方式等方面實作技術性擴張。中國貨幣法律制度需要對這種權力擴張作出回應。表面上看，技術性擴張是電腦技術對中國貨幣法律制度的挑戰，從本質上看，在貨幣權力技術性擴張的邏輯體系中貨幣權力是基礎，電腦技術只是工具。因此數位人民幣導致的貨幣權力技術性擴張只是一個電腦技術作用於貨幣權力而形成的權力變化的一般性法律問題。鑒於此，現階段中國對數位人民幣引致的貨幣權力技術性擴張的規制可以在現有規制框架的基礎上，從「權力」和「技術」兩個維度發力對規制框架進行制度擴容，使其達到穩定性與開放性的動態平衡。

引言

2009年初，一種以「去中心化」為特點的全新貨幣形式「數位加密貨幣」橫空出世，自此世界範圍內開始出現多種發行主體不同、執行模式各異的數位貨幣，並且多國央行已經將「法定數位貨幣」的研發設計提上日程，各主要國家和經濟體也對法定數位貨幣的發行達成了一些基礎共識：（1）有明確的中心化組織，以國家信用為擔保，能夠得到法律上的保障；（2）價格相對平穩，能夠很好地承擔貨幣的價值尺度職能；（3）技術上保持中性。

中國從2014年開始研究法定數位貨幣，並於2017年起由中國人民銀行（以下簡稱「人民銀行」或「央行」）與商業銀行合作開展數位人民幣的研發工作。目前中國已逐步將數位人民幣試點從富有代表性的城市擴充套件至部份省級行政區全域+部份城市，截至2023年11月，全國共有23個省級行政區全域或部份城市開展數位人民幣試點。數位人民幣的試點場景也不斷豐富，涵蓋購物消費、薪資發放、社會保障、公共交通、航空服務、證券市場購買場外理財產品等。流通中的數位人民幣存量也達到新高。此外，實踐中關於數位人民幣的案件與判決也開始出現。

隨著數位人民幣越來越多地進入人們的視野和生活，中國法學界對數位人民幣的研究也逐漸增多，主要集中在數位人民幣的法律性質、法償性、發行和流通可能遇到的問題、貨幣法律體系的完善、人民幣國際化等方面。整體而言，學界的研究主要集中在與數位人民幣相關的基礎和宏觀問題，雖然有部份研究涉及貨幣權力（利）的重新配置，卻既沒有明確貨幣權力變化的具體路徑，也沒有解構貨幣權力變化的機理，使得對數位人民幣引起的貨幣權力的重新配置的研究較為籠統。鑒於此，本文在明確數位人民幣發行方案與技術性特征的基礎上，歸納了數位人民幣的技術性特征引致的貨幣權力擴張的具體路徑，並對貨幣權力技術性擴張的本質進行分析，將之解構為「貨幣權力基礎+數位技術工具」共同對貨幣法律制度的挑戰，以期探索一套雙維度法律規制方案，為中國未來形成一套穩定的貨幣體系奠定法律基礎。

一、數位人民幣的發行方案與技術性特征

數位人民幣由中國央行發行，以國家信用為支撐且具有法償性，是法定貨幣的數位形式。從央行數位人民幣研發工作群組釋出的【中國數位人民幣的研發進展白皮書】（以下簡稱【白皮書】）來看，央行對數位人民幣的發行持穩妥推進的態度，希望在數位人民幣研發之初便打牢技術根基，將數位人民幣打造成安全易用、功能豐富、對市場沖擊最小化的國家公共基礎設施。

（一）

數位人民幣的發行方案

數位人民幣的發行方案包括發行模式和營運模式兩個部份。根據中國人民銀行法的規定，央行負責人民幣的發行和統一管理。數位人民幣作為人民幣的數位形式，也應當由央行發行，與實物人民幣一樣是央行對持幣人的負債。因此，中國數位人民幣采用「中心化發行」模式。而為了方便中國實物人民幣和數位人民幣的統一管理，尊重社會的交易習慣，提升社會對數位人民幣的接受度，中國數位人民幣沿用與實物人民幣一致的「央行-商業銀行」的「雙層營運模式」，由人民銀行對商業銀行發行數位人民幣，商業銀行向個體使用者提供數位人民幣的兌換服務。

數位人民幣的發行營運網路系統由央行牽頭搭建，授權商業銀行或機構進行技術對接。上至數位人民幣的發行、營運，下至數位人民幣的兌換、流通均透過該專有網路系統完成。數位人民幣網路系統向社會公眾、授權商業銀行和機構、開放，所有社會主體都可以在該系統中開立唯一的數位貨幣「基礎帳戶」商業銀行在人民銀行開立「商業銀行數位貨幣帳戶」。除此之外，社會主體還需要在系統內選擇不同的授權商業銀行開通「數位錢包」，任一類成功開通的數位錢包均具有兌出、兌回、消費、轉賬、查詢的基本功能；個體使用者的數位錢包與其在央行的基礎帳戶保持勾連關系。個體使用者發生數位貨幣兌出、兌回、消費、轉賬時，其數位貨幣錢包載體要相互確認並生成業務勾聯碼，雙方的相關資訊及勾聯碼同時傳送到央行及自己的數位錢包開立銀行進行賬務處理；數位錢包開立銀行將處理過的賬務資訊加上自身標識後發送至人民銀行，以調整其數位貨幣帳戶余額；人民銀行透過業務勾聯碼將個體使用者發生的數位貨幣進出項進行核對，確認相符後，調整收付款雙方的帳戶余額，並根據數位錢包開立銀行發來的資訊，透過業務勾聯碼核對相符後，相應調整兩家銀行的帳戶余額。

這樣就形成了以中心化發行的數位人民幣的「雙層執行體系」：商業銀行在央行的商業銀行數位貨幣帳戶、個體使用者在央行的基礎帳戶都在央行管理的數位人民幣專有網路中，個體使用者在商業銀行的數位錢包的交易數據也透過技術介面即時載入於個體使用者在央行的基礎帳戶，由此央行實作對全社會「數位貨幣一本賬」的統一管理。據此，央行能夠做到不辦理具體業務但即時掌握數位貨幣的使用、分布情況，商業銀行仍辦理具體業務，但只能了解與自己經辦業務的相關資訊。這樣不僅能夠實作央行對數位人民幣的中心化管理，還能充分發揮收授權商業銀行及機構的創新能力。

（二）

數位人民幣的技術性特征

【白皮書】明確了數位人民幣的七大特征，但其中大部份都只是數位人民幣作為法定貨幣的制度選擇下形成的基礎特征，如不計付利息、低成本、支付即結算等。真正能夠體現數位人民幣實作了貨幣史上重大變革的還是要看數位人民幣因技術發展和技術路線選擇而形成的技術性特征。

第一，以數位形式存在，是法定數位貨幣被認為實作貨幣變革的最顯著的特征。雖然數位人民幣的功能和法律內容與實物人民幣完全一樣，但它以加密字串的形式存在。每個數位人民幣對應一個字串，分別包含了數位人民幣的發行字元、持有人字元、流通字元、特定目的的智慧合約字元等。這些字元類似民法上的無體物，雖然看不見摸不著，但又是實實在在的財富保有形式，是真實存在的。人們作為數位人民幣的所有者，需要以特殊的載體來持有、控制它，央行作為數位人民幣的發行管理者，需要管理、維護這些以字串形式存在的貨幣。

第二，可追蹤性，是數位人民幣與實物人民幣的又一重要區別，是電腦技術套用於貨幣發行的必然結果。數位人民幣上載入的持幣人、交易物件、交易時間、貨幣流向等資訊是在事件發生時自動生成並載入的，非特殊情況無法被刪除或修改。因此，數位人民幣的每一個動向都是可以透過技術被追蹤的。正因如此，數位人民幣在研發之初就被委以防範及追蹤網路賭博、洗錢、逃稅等違法犯罪行為的重任，並且央行還可以根據其所掌握的數位人民幣的流向、流通速度等制定更加行之有效的貨幣政策。

值得一提的是，這與【白皮書】中提到的數位人民幣的匿名性（可控匿名）並不沖突。可追蹤性只是從技術的角度客觀地反映了基於數位人民幣的特殊存在形式而形成的技術特征。而匿名性（可控匿名）則是央行為保護個人資訊與私密作出的專人管理、業務隔離、分級授權、禁止任意查詢等制度設計。

第三，可編程性，是數位人民幣相較於實物人民幣的最大優勢。除交易雙方可以將不影響數位人民幣功能的智慧合約載入在數位人民幣之上外，央行也可在發行數位人民幣時將特定目的的「前瞻條件」載入於數位人民幣之上。因此，人們普遍認為數位人民幣的可編程效能夠在貨幣政策實施、全新業務場景構建、數位貨幣監管科技等方面創造更多發展空間。數位人民幣試點階段最典型的可編程性套用便是數位人民幣紅包的發放：一些紅包只能在指定商戶、指定有效期內消費，過期便會被自動回收。這便是一種「附生效條件」功能嵌入特定交易場景的套用。

與【白皮書】中提及的數位人民幣作為法定貨幣的一些基礎特征相比，基礎特征的存在是為數位人民幣能夠更好地履行貨幣職能提供保障，是數位人民幣身為法定貨幣所必須具備的；而技術性特征才是數位經濟和金融科技共同發展催生出的數位經濟時代貨幣的應然特征，才能滿足人們對數位經濟時代的貨幣高效能、多維度、高擴充套件性的構想。

二、數位人民幣引致貨幣權力技術性擴張的路徑分析

中國人民銀行是中國最高貨幣權力機構，負責中國法定貨幣的發行、管理及貨幣政策的制定和實施。雖然中國人民銀行法尚未對數位人民幣的相關內容作出規定，但作為中國法定貨幣的數位形式，未來中國數位人民幣的發行、管理都應當由央行負責。數位人民幣的發行絕不僅僅是貨幣形式的簡單變革，與之相隨的還有因技術加持而發生的貨幣權力擴張，這是中國貨幣法律體系應對這種變革不能回避的問題。

（一）

貨幣形態的改變在橫向上擴充了貨幣權力的範圍

現行貨幣法律體系下，央行貨幣權力的內涵和外延都較為清晰。隨著數位人民幣完成了貨幣發展史上又一次貨幣形態的變革，央行的貨幣權力範圍是否需要隨貨幣形態的變化而調整成為一個急需解決的法律問題。如果將央行所有因貨幣形態改變而產生的職責內容的變化都冠以「權力」之名，不僅可能造成公民對應權利的減損，還可能使央行貨幣權力成為一個隨意變動缺乏權威性的存在。而一味地固守央行現有貨幣權力的內涵和外延，拒絕技術加持下新興權力的出現又於中國法定貨幣發行和管理不利。因此，我們需要深入了解央行新增職責內容的機理，來確定這種變化究竟是原有權力內涵外延的擴充套件還是新型權力型別的誕生。

數位人民幣是數位形式的法定貨幣，其數位化形態決定了央行不能像發行或投放紙幣一樣開動印鈔機或運鈔車，貨幣在交易各方間的流轉或銀行間的結算也不再以現金交付和銀行系統間的劃轉，而是依托央行牽頭構建的數位人民幣專有網路系統和錢包生態平台來完成。因此，數位人民幣發行和流通的前提是央行擁有構建數位人民幣專有網路系統和錢包生態平台及相關基礎設施的權力。從形式上看，該權力的確是實物人民幣場景下沒有的權力內容，但仔細分析該權力之下對應的職責、法律後果以及是否有相對人需要救濟等內容，可以發現這一職責並沒有上升到新型權力型別的層面，只是央行發行、管理貨幣權力的題中之意。

數位人民幣以加密字串的形式存在，其全生命周期中形成的所有數據最終都會匯集在數位人民幣專有網路系統之中，其中還有部份數據會被央行設定的特定目的演算法所抓取儲存於「大數據分析中心」，經過進一步的加工與處理後被用於經濟發展情況分析、基礎貨幣管理、貨幣政策制定、可疑帳戶風險預警、維護金融穩定等，這樣才能更大限度發揮央行所掌握的數位人民幣數據的價值，也是數位人民幣被寄予厚望的根本原因。但這些作用得以發揮的前提是央行擁有加工、處理和使用貨幣數據的權力。此外，雖然數位人民幣采用「雙層營運體系」，央行無需直接向社會公眾投放貨幣，但數位人民幣特殊的形態決定了其需要在後台以「記賬」的形式完成權利登記和清結算。為此央行在數位人民幣技術框架中設定了「登記中心」，用於記錄數位人民幣的流轉並進行權屬轉移登記。實物人民幣場景下，央行雖然也需要維護支付清算系統的正常執行，但並不需要履行貨幣流轉記錄和權屬登記的職責。這一權力的內容明顯與維護支付清算系統的正常執行職責的內容不同，並且首次出現央行與持幣人發生直接法律關系的情況。這種存在權力相對人的情況下，如果出現記錄或登記錯誤的情況還需要對權力相對人予以救濟。不同的法律關系、權力內容、救濟方式足夠使記錄數位人民幣流轉和進行數位人民幣權屬確認和登記成為新的貨幣權力型別。

上述權力都是數位人民幣能夠發行、流通的前提和保障，但又大致可分為兩類：一類與構建數位人民幣專有網路系統和錢包生態平台及相關基礎設施的權力內容類似，是中國人民銀行法第4條第3款「央行發行人民幣，管理人民幣流通」職責在權力內涵上的擴充套件，並沒有形成新的權力型別；另一類則與處理與使用數位人民幣數據、進行數位人民幣權屬轉移登記的權力類似，構成新的權力型別。

不論是對原有貨幣權力內涵、外延的擴充套件還是新型貨幣權力型別的誕生，都是由數位人民幣特殊形態而產生的，是貨幣權力整體內容在橫向上的擴充套件。只有具備這些權力，央行未來才能完整地履行自身發行、管理中國法定貨幣的職責。

（二）

可追蹤性在縱向上拓展了貨幣權力掌控經濟發展情況的空間

可追蹤性是一個頗具爭議的特征，【白皮書】中並沒有將其明確為數位人民幣的特征之一，但它又無可爭議地存在著並成為數位人民幣發行要解決的最主要問題之一。一方面，數位人民幣的可追蹤性可以使洗錢、電信詐騙、網路賭博、恐怖融資等違法犯罪行為無處遁形；另一方面它的確會引起人們對個人資訊和私密保護的擔憂。央行也一直在透過知識普及、邏輯解釋、制度構建等方法正面回應這個人們最關心的問題。

數位人民幣可追蹤性帶來這些爭議的主要原因是數位人民幣場景下央行獲取貨幣資訊和經濟資訊的路徑和範圍較實物人民幣場景而言有所改變。實物人民幣的貨幣資訊分為三個層級。第一層級是央行向商業銀行投放貨幣，第二層級是商業銀行向社會投放貨幣，第三層級是貨幣在不同市場主體間流轉。但由於三個層級之間的數據是相互隔離的，央行只能直接獲得第一層級的貨幣資訊，第二和第三層級的貨幣資訊和經濟數據則透過各級央行或政府統計部門進行數據篩選和處理後層層上報。電子支付業務的興起也沒有從根本上改變這一局面，因為對於商業銀行或支付服務機構而言，他們對自身擁有或管理的與客戶相關的資訊有保密義務，央行只有在履行管理或監管職責時才能要求商業銀行和支付機構提供。

數位人民幣場景下，央行獲得貨幣和經濟數據的路徑和範圍都發生了變化。首先，央行可以直接獲得其需要的貨幣和經濟數據。雖然數位人民幣也按照雙層營運體系發行和管理，但數據不再由各主體分別所有或管理，而是全部載入於數位人民幣專有網路系統之上。央行為履行職責之需可按照法律規定的程式和方法直接從中選取全部或部份數據使用，無需按照數據層級進行自下而上的層層篩選與反饋。路徑的改變為貨幣權力的縱向擴張創造了條件。其次，更重要的是，央行獲取貨幣資訊和經濟數據的範圍發生了縱向延伸。數位人民幣全生命周期中發生的流轉都載入於對應的貨幣之上。理論上講，央行不僅能夠透過數位人民幣載入的數據了解每一個數位人民幣的流向、流通速度，還可以透過載入的智慧合約掌握市場上每一筆交易的細節，甚至能夠透過大數據分析推斷出每個市場主體的職業、身體狀況、社會關系等。可以說，透過數位人民幣的可追蹤性，央行對貨幣的管理不再僅局限於貨幣流向、流通速度、銀行業監管等純粹的貨幣或金融問題，而是成為了一個能夠觸達社會生活和市場交易最末端每一個個體情況的「數據利維坦」。如前文所述，這種在縱向上近乎觸達社會生活最末端的貨幣權力的確會對防範和追蹤與數位人民幣有關的違法犯罪行為有幫助，卻也會使公眾產生個人資訊和私密保護的危機感。

（三）

可編程性豐富了央行行使貨幣權力的方式

數位人民幣的可編程性指數位人民幣上可以載入表達一定任務或操作的運算方式，使其在特定條件下按照規定的方式自動支付或受到監管，從技術的角度看是一種「if…then…」的固定執行模式，從現實生活的角度看是一種「條件」+「結果」的程式性規定。這種能夠載入於數位人民幣之上，且只要滿足預先設定的條件就可被自動執行的功能自被提出之日起就被視為數位經濟時代創新支付方式和商業場景的重要方法。由於數位人民幣功能穩定與否直接事關中國公民財產安全和市場經濟執行發展的穩定性，因此不管數位人民幣可編程性如何創新、怎樣使用，都要以「不影響貨幣功能」為前提。

目前關於數位人民幣可編程性的創新主要集中在數位人民幣發行和流通兩個環節。流通環節的創新已經開始在預付款場景和證券募集資金歸集等場景中進行試驗，對於解決以往商家跑路、募集資金不按約定方式使用等合約履行環節的不誠信問題卓有成效。對於貨幣發行環節可編程性的套用，目前多處於理論假設與探討階段，也是本部份要論述的主要內容。

中國關於數位人民幣可編程性在發行環節的套用，例如在數位人民幣發行時便可將「前瞻條件觸發」的設計載入在數位人民幣之上來解決傳導機制不暢、逆周期調控困難、貨幣「脫實向虛」、政策溝通不足等傳統貨幣政策困境。這也屬於典型的「條件」+「結果」的條件邏輯模式。

以央行結構性貨幣政策中的「支持煤炭清潔高效利用專項再貸款工具」為例，該項貨幣政策工具采用「先貸後借」模式。在實物人民幣場景下，雖然央行在對金融機構發放再貸款時要對金融機構已發生的專項貸款台賬進行審查，但這些貸款最終是否流向煤炭清潔高效利用領域存在很大的不確定性，最終導致該貨幣政策的效果不盡如人意。即使在數位人民幣場景下，如果央行僅依靠數位人民幣的可追蹤性掌握專項貸款的最終流向，也只會因貨幣沒有被定向使用而導致再貸款貨幣工具無法被使用。

而數位人民幣的可編程性可以透過多種方案完美地解決這一問題。方案一是直接創設新的貨幣政策工具：由央行在貨幣發行之時將「流向主體觸發生效條件」載入於數位人民幣之上，「if」貸款流向煤炭清潔高效利用領域，「then」該筆貨幣生效，「if」流向房地產或資本市場等領域，「then」該筆貨幣不生效；方案二是將區塊鏈技術和「流向主體觸發生效條件」共同使用在「再貸款」類的貨幣政策之上：透過區塊鏈技術將金融機構已發放的貸款與央行即將發生的再貸款進行連結和節點確認，建立一種「if」金融機構已發放的定向貸款流向了特定領域，「then」央行的再貸款將會自動發放至金融機構的商業銀行數位貨幣帳戶。這兩種方案中，一種方案直接增設了一種新的貨幣政策工具，另一種方案則透過區塊鏈技術實作兩筆貸款間的互相驗證，進而改變央行稽核後再發放再貸款的貨幣政策運作模式，直接提高類似貨幣政策工具的運作效率。

以上只是數位人民幣可編程性使用場景的冰山一角。隨著數位人民幣研發和試點工作的推進和電腦技術的不斷發展，數位人民幣的可編程性一定會對央行行使貨幣權力的方式進行改變和塑造，進而創造更多元化、精細化、即時化的權力行使方式，並透過重新構建央行各項貨幣權力間的關系與結構，實作貨幣權力行使方式的指數型增長。

三、貨幣權力技術性擴張與現行貨幣法律制度的適配度檢視

中國現行貨幣法律體系是一個不斷完善的龐大的法律體系，不僅構建起中國傳統實物人民幣發行、流通、管理的基本框架，還在不斷針對貨幣治理領域發生的變化和存在的問題及時作出回應。雖然數位人民幣與實物人民幣同屬中國的法定貨幣，但支撐數位人民幣發行、流通的貨幣權力卻在技術的加持下實作了技術性擴張。中國貨幣法律體系需要對貨幣權力的擴張作出回應，但這種回應絕不是簡單地將人民幣的數位形式寫入中國人民銀行法就能做到的。鑒於此，我們需要在梳理現行法律體系對貨幣權力的基本規制框架和貨幣權力技術性擴張本質的基礎上，探索將數位人民幣引發的貨幣權力變動納入中國貨幣法律體系規制範圍的路徑。

（一）

中國現行貨幣法律體系規制貨幣權力的基本框架

中國現行貨幣法律體系中並沒有關於數位人民幣的規定，中國人民銀行法（修改草案征求意見稿）中也只針對數位人民幣進行了「微調」。一方面可能是目前中國數位人民幣的發行、管理和業務執行框架、底層技術、安全標準還沒有最終確定，另一方面則可能因為中國數位人民幣采用和實物人民幣一樣的雙層營運模式，如此簡單的微調也足以明確中國數位人民幣發行管理的權力主體。但貨幣權力是一個呈體系化的有機整體，只透過明確權力主體進行授權或規制是遠遠不夠的。目前中國關於央行貨幣權力的內容散見於不同層次的法律、法規、部門規章和規範性檔甚至央行內部規範中。

1.關於貨幣權力的基礎性規定

基礎性規定的主要作用是明確中國央行貨幣權力的基礎內容，如權力主體、法律地位、權力內容、權力客體、與政府的關系等。中國關於貨幣權力的基礎性規定主要包括中國人民銀行法、反洗錢法、【人民幣管理條例】等。中國人民銀行法概括性規定了央行的貨幣發行和管理權、貨幣政策制定和執行權、維護支付和清算系統的權力、指導和部署反洗錢工作的權力等，這種來自法律的明確授權是央行履行職責的前提；【人民幣管理條例】是中國央行進行人民幣管理的核心法規，明確了央行在人民幣設計、印制、發行、流通、回收中的職責，使中國人民銀行法規定的貨幣權力更具可操作性，此外【人民幣管理條例】還對破壞人民幣管理秩序的行為作出禁止性規定，並將刑法作為其履行貨幣權力的最終保障。反洗錢法是中國為預防洗錢、恐怖融資活動，維護金融秩序的單行法，就反洗錢的概念、主體、職責內容、管轄等問題作出了基礎性規定，為央行及各級反洗錢義務主體開展反洗錢盡職調查、監督、報告、預防工作提供法律依據。

2.細化貨幣權力行使的專門性規定

如果說關於貨幣權力的基礎性規定太過籠統，缺乏具體行使職能的依據和手段，可操作性不強，那麽關於各項貨幣權力的專門性規定則進一步明確了央行在行使貨幣權力過程中的職能定位、依據、標準和手段等內容。

近年來中國關於貨幣權力的專門性規定越來越完善，幾乎涵蓋貨幣權力的每一個領域：如【現金管理暫行條例】拓寬了央行進行現金管理的物件，完善了現金管理的具體手段，增強了央行對中國現金流向的掌控力；【中國人民銀行貨幣鑒別及假幣收繳、鑒定管理辦法】【中國人民銀行殘缺、汙損人民幣兌換辦法】規定了假幣鑒別、收繳、鑒定、行政處罰以及人民幣殘缺、汙損的兌換方法，使央行在履行維護人民幣信譽，確保人民幣正常流通、保護持幣人合法權益的職責時有法可依；新修訂的【中國人民銀行貨幣政策委員會條例】明確了貨幣政策委員會的法律地位，在保留了貨幣政策委員會的職責、組成人員、工作程式等內容的基礎上，新增貨幣政策委員會加強「預期引導」的職責，對於進一步提高貨幣政策決策科學化、民主化、法治化具有重要意義；【人民幣銀行結算帳戶管理辦法】【跨境貿易人民幣結算試點管理辦法】【人民幣跨境收付資訊管理系統管理辦法】為中國奠定了構建現代化、國際化支付系統的基礎，也為央行開展人民幣銀行結算帳戶監管、跨境貿易人民幣結算試點工作監督及跨境收付資訊管理提供了法律基礎；【涉及恐怖活動資產凍結管理辦法】【人民幣大額和可疑支付交易報告管理辦法】【中國人民銀行關於進一步加強支付結算管理防範電信網路新型違法犯罪有關事項的通知】規定了央行在預防洗錢及相關上遊犯罪中的監督、監測、檢查及采取適當措施的職責，對監控和防範洗錢及其上遊犯罪、構築金融業支付結算安全防線意義重大。

3.完善貨幣權力執行的補充性規定

中國關於貨幣權力的補充性規定多散見於央行的規章與規範性檔中，如【中國人民銀行人民幣防偽事項管理辦法】【人民幣圖樣使用管理辦法】【支付結算執法檢查規定】【中央銀行會計核算數據集中系統資金歸集業務管理辦法】【中國人民銀行關於加強反洗錢客戶身份辨識有關工作的通知】【非銀行支付機構大額交易報告要素及釋義】等。從內容上來看，補充性規範涉及的內容都是央行行使某一專門性貨幣權力應當註意的標準或細節，是對基礎性規定和專門性規定的有益補充；從功能上來看，補充性規範有助於提升央行的行政管理能力和依法行政的水平。

可以說，中國針對央行貨幣權力建成了一套系統化、體系化的法律制度體系，使央行在行使貨幣權力時有法可依，符合依法治國方略的基本要求；並且基礎性規定、專門性規定、補充性規定間相互協調統一、層層深入，將央行貨幣權力的行使細化到最小的權力要素。

（二）

對貨幣權力技術性擴張進行法律規制的邏輯選擇

電腦技術發展引發的變革或問題在不斷推動中國法律制度與法治理念的變遷，中國的社會主義法律體系就是在這種變遷中逐漸完成中國式法治現代化的行程。央行貨幣權力的技術性擴張是電腦技術在貨幣領域引起的諸多法律問題中最典型的一個，中國現行貨幣法律體系理應對這種權力變化作出回應，首要問題便是了解貨幣權力技術性擴張的本質。

「貨幣權力的技術性擴張」分別由「貨幣權力」「技術」和「擴張」三個部份組成。「貨幣權力」是中國貨幣法律體系下的一種制度設計，是一套不論是否有技術加持都存在的規範，包括貨幣權力主體、權力內容、權力行使方式等一整套制度安排，負責中國貨幣的發行和管理、貨幣政策的制定和實施，貨幣權力的存在是技術能夠對其發揮作用的前提與基礎。「技術」並非數位經濟時代的特有產物。早在北宋時期，造紙技術的發展就為「交子」的發行奠定了基礎，中國由官方發行貨幣的制度雛形就此形成；紙幣印制工藝的改革進一步完善了元代的紙幣制度，甚至其影響範圍遠至歐洲；電腦網路技術的發展則促進了現代電子貨幣、第三方支付等發生，進一步提高了支付效率。每一次技術上的突破或發展套用在貨幣之上都會推動貨幣制度的發展。在這種場景下，技術是一種可以作用於貨幣權力制度的工具，產生什麽樣的結果取決於對技術的使用方式。「擴張」便是將「技術」運用於「貨幣權力」產生的結果。從性質上來講，這與大數據套用於網路購物平台便會向消費者推薦與其經常購買商品價位相匹配的「猜你喜歡」、人工智慧套用於視訊制作可以生成惟妙惟肖的場景和精彩的劇情是一樣的。

透過對「貨幣權力的技術性擴張」的拆解可知：首先，電腦技術作用於貨幣權力的路徑完全取決於法律授權下貨幣權力的內容及權力行使方式，歸根結底還是以貨幣權力為「基礎」的；其次，電腦技術能夠被用於貨幣領域，是因為它能夠滿足人們在數位經濟時代對安全高效、創新開放的多元化支付手段的追求，最終效果與「技術的善惡」「程式碼即法律」等問題無關，而取決於使用電腦技術的人的目的或追求。因此，電腦技術只是滿足人們特定追求的「工具」。運用蘇力老師對「科技與法律」的關系能否成為一個法理學問題的經典論述可知：雖然這種技術性擴張會引發貨幣權力主體或內容等權力基本要素的變更，但他並不構成對現行貨幣法律制度的價值追求與基本理論的變更，因此數位人民幣引起的貨幣權力技術性擴張從本質上來說是一個一般性的法律或法學問題。

此時，再來回看中國以中國人民銀行法為核心，分三個層級對貨幣權力進行規制的基本法律框架：第一層級的基礎性規定從整體上明確貨幣權力的主體、內容、職責，第二層級的專門性規定進一步確定貨幣權力主體行使貨幣權力的方式及判斷標準，第三層級的補充性定的主要內容大多為相關技術標準為主，是貨幣權力主體在行使權力過程中作出相關判斷的根本依據。這種規制模式基本上自上而下形成了權力之樹，幾乎涵蓋了貨幣權力的所有內容。

該規制框架能否直接適用於對數位人民幣發行下擴張了的貨幣權力的規制呢？答案是肯定的。第一，數位人民幣場景下發生技術性擴張的權力的基礎和本質沒有發生改變，它仍然是由中國人民銀行法這一基礎性規定授權進行貨幣發行和管理、貨幣政策制定和實施的權力；第二，電腦技術在權力擴張中發揮的是工具作用，只要透過專門性規定規範好工具使用的目的和方式，再透過補充新規定明確相關技術標準，貨幣權力履行的結果也會向善而行，與現行貨幣法律體系對貨幣權力進行規制的目的保持一致。只是在立法技術上需要註意實物人民幣與數位人民幣並列下的制度耦合即可。第三，由於目前中國還處於數位人民幣的研發階段，當下由於貨幣形態改變發生的權力擴張可能會隨著數位人民幣底層技術或使用場景的不斷開發在日後成為一種常態。因此我們在對這種權力擴張作出法律回應的同時，要對貨幣權力規制框架的穩定性與靈活性進行綜合考量。現有的法律規制框架剛好同時滿足這種穩定性與靈活性的要求，在面對權力變更時既能在最小範圍內針對不同權力內容對相應層級的法律規範進行靈活修改，又能最大限度地保證規制框架的其他部份不被影響，從而維持規制框架的穩定性。

可以說現行貨幣權力規制的法律框架與數位人民幣引致的貨幣權力技術性擴張的適配度極高。因此，我們無需在談及電腦技術及其引致的貨幣權力擴張時色變，也要跳出目前學界進行研究時存在的「數位人民幣整體對於作為總體的貨幣法律制度的影響」的窠臼，在現有貨幣權力規制法律框架的基礎上，從「權力基礎」和「技術工具」兩個向度發力，分層次對發生技術性擴張的貨幣權力進行法律規制。

四、完善貨幣權力技術性擴張的法律規制框架

透過對貨幣權力技術性擴張與現行貨幣法律制度適配度的檢視可以發現，中國目前已建成的貨幣權力規制的法律框架在進行制度擴容後整體上是能夠用於規制數位人民幣發行場景下的技術權力擴張的。同時由於中國數位人民幣研發工作尚在進行，貨幣權力在當下發生的擴張在未來可能會形成一種常態，我們需要不斷對貨幣權力規制的法律框架進行完善，才能保證央行貨幣權力的行使能夠實作保持貨幣幣值穩定，並以此促進經濟增長的終極目標。

（一）

對基礎性規定的完善

現行貨幣法律體系下，關於中國數位人民幣發行的內容是整體性缺失的，而對貨幣權力進行法律規制的前提是貨幣權力主體明確、權力內涵和外延清晰。同時也要註意授權規範與擴張後的貨幣權力觸達的範圍內的法律法規的協調性和一致性，確保不會產生「權力與權利」的沖突。因此對基礎性規範這一層級的完善應當圍繞這兩點展開。

1.明確貨幣權力主體並充分配置貨幣權力

首先，明確數位人民幣的法律地位和發行管理主體。現行貨幣法律制度下，中國人民銀行是中國行使貨幣發行和管理權、貨幣政策制定和執行權的唯一主體，由央行負責數位人民幣的發行和管理無可非議。因此完善中國貨幣權力規制基礎性規定的首要任務便是在中國人民銀行法和【人民幣管理條例】中明確數位人民幣法定貨幣的法律地位，並確定數位人民幣的發行、管理權由央行來行使。這是確保中國法定貨幣發行、管理制度統一性的需要。

其次，豐富已有貨幣權力型別的內涵。數位人民幣以加密字串的形式存在，其發行、流通需要透過特殊的載體才能實作。因此央行需要在發行數位人民幣之前搭建好保障數位人民幣順利發行、流通的金融基礎設施，包括但不限於數位人民幣專用網路系統、錢包生態平台、數位人民幣數據儲存裝置等。由於這些內容是央行履行發行和管理人民幣職責的應有之義，且並沒有形成新的權力型別，因此可以將【人民幣管理條例】第二章「設計和印制」修改為「發行準備」，並增加基礎設施建設的條款。

再次，增加央行貨幣權力的型別。央行需要對數位人民幣全生命周期形成的數據進行管理，如果只有管理行為，那麽這屬於央行履行貨幣管理職責的內容。但由於數位人民幣的相關數據被認為可以經特定目的篩選用來了解經濟執行、貨幣流動等資訊並用於貨幣政策的制定，因此央行的貨幣權力需要包含數據篩選、處理、使用的權力。鑒於這是新的貨幣權力型別，因此需要在中國人民銀行法第4條中增加「基於特定目的篩選、處理和使用數位人民幣數據」的條款，並且在【人民幣管理條例】中專門增設「數據的篩選、處理、使用」一章。另外，由於數位人民幣專有網路系統由央行負責管理，對於數位人民幣流轉的記錄和權屬登記自然由央行進行。這是央行從未有過的貨幣權力型別，不僅因為權力內容是新的，還因為這改變了央行行使貨幣權力沒有相對人的情況。如果央行在行使記錄或登記權力過程中出現失誤，不僅會使專有網路中各區塊鏈間的節點無法相互確認，還會給相關權利人的財產權造成損害。因此不僅應當在中國人民銀行法中對該權力予以確認，還應當在【人民幣管理條例】中增加對相關工作人員的法則，以及在民事或國家賠償法律制度中增加對相對人財產權利減損的賠償制度。

2.針對技術工具的使用設定禁止性條款

數位人民幣場景下貨幣權力擴張的根本原因是電腦技術的運用。其帶來的貨幣權力的改變不是一對一的，而是可以呈指數型增長的，如它可以是技術與技術的結合，也可以是技術與貨幣政策的結合，還可以是技術與實體經濟的結合。但無論這些技術工具如何使用，都有其不能觸碰的底線，這就是針對技術加持下的央行貨幣權力的禁止性條款。

首先，技術工具的使用不能影響數位人民幣的功能。這是電腦技術能被套用於數位人民幣和貨幣權力行使的前提，否則對這個問題的討論就變成了「技術善惡」或「技術的價值追求」等法理學問題探討。法定貨幣是一個社會基本價值尺度的表達方式，被視為人們保有社會財富的基本形式，也是促進商品流動最基本的交易媒介。國家貨幣制度穩定與否直接決定了中國公民的財富觀及經濟能否繁榮穩定發展，而貨幣制度穩定的首要要求便是貨幣功能的穩定。因此應當在【人民幣管理條例】中增加不能影響貨幣功能的禁止性條款。另外，被改變了功能的數位人民幣，不管是功能的限縮或功能的擴張，都屬於中國人民銀行法第19條中規定的對人民幣的「變造」，構成犯罪的應當按照刑法的相關規定進行懲罰。

其次，技術工具的使用不能侵犯公民個人資訊與私密權。關於數位人民幣最大的爭議便是可能會有侵犯公民個人資訊與私密的潛在風險。一旦這種風險變成現實，會極大地降低數位人民幣在人們心中的使用偏好，最終影響數位人民幣的推行。因此央行早已針對數位人民幣可追蹤性問題提出了「可控匿名性」的制度安排。但如果不另行對央行使用可追蹤性的行為加以限制，數位人民幣的可追蹤性就會成為央行濫用貨幣權力侵犯持幣人資訊與私密權的「幫兇」。因此，要在【人民幣管理條例】中明確央行作為數位人民幣專有網路平台的管理人，對數位人民幣可追蹤性的運用要以不侵犯公民個人資訊與私密權為前提。同時要將個人資訊保護法與【人民幣管理條例】中的相關內容和條款進行銜接，以便對公民個人資訊與私密權實作全方位、聯動的保護。

再次，技術工具的使用不能與貨幣權力的最終目的相背離。法律授權央行行使貨幣權力，履行貨幣發行和管理、貨幣政策制定和執行的職責，是為了維護中國貨幣制度的穩定，促進貨幣政策目標的實作，最終達到幣值穩定並促進經濟增長的目標。如果說實作貨幣權力的最終目標是規範權力行使的制度理性，那麽技術工具的使用不能與貨幣權力的最終目的相背離便是工具理性的表現。由於制度理性已經以公開的方式固定於現行貨幣法律制度中，而工具理性的使用屬於視情況而定的偶然行為，因此在數位人民幣場景下，我們傾向的價值選擇是制度理性優於工具理性，即技術工具的使用要以貨幣權力最終目標的實作為前提。因此需要在【人民幣管理條例】中規定技術工具的使用不能與貨幣權力的最終目的相背離的條款。

對貨幣權力進行規制的基礎性規定大多是授權性規範，以貨幣權力的基本要素為內容，是貨幣權力存在的依據及貨幣權力行使的邊界，因此對基礎性規定進行完善只是規制貨幣權力任意擴張的基礎工作。

（二）

針對性地制定一批專門性規定

專門性規定在貨幣權力規制法律框架中的作用，就是對中國人民銀行法規定的貨幣權力基本內容的明細化、具體化，增強其確定性和可操作性，為央行提供更加明確的貨幣權力行使依據，是對貨幣權力規制法律框架的完善。從中國貨幣權力規制法律框架中專門性規定的基本情況來看，專門性規定大多以央行某一項貨幣權力下的具體職責為規制物件，對該職責項下的具體責任部門、操作程式、判斷標準等內容進行規定。

1.規範央行對數位人民幣數據篩選、加工、使用行為的專門性規定

數位人民幣全生命周期形成的數據都會儲存在數位人民幣專有網路系統中，由央行負責管理，並且為了履行貨幣政策制定職能，央行需要運用大數據、特定目的演算法等技術對這些數據進行篩選、加工和使用。首先央行對大數據和特定目的演算法的使用應當符合基礎性規範中禁止性規定的要求，其次需要制定專門針對數位貨幣數據篩選、處理、使用的規範：第一要明確央行篩選、處理、使用的前提，即持幣人的知情—同意，本部份可以以個人資訊保護法為依據或與該法進行銜接，第二要規定處理數據的標準，如是否需要匿名，是否可辨識等，第三要明確數據使用的方式、使用範圍等，第四賦予數據權利主體數據刪除權、異議權及權利行使程式。

2.對數位錢包進行管理的專門性規定

數位錢包是使數位人民幣得以正常流通的基礎設施，因此央行為保障數位人民幣能夠正常流通需要與授權機構共同構建數位人民幣錢包生態平台，並對數位錢包平台履行監管職責。制定【數位錢包管理辦法】成為央行履行數位錢包管理職責的不二選擇。其內容至少應當包括數位錢包的種類及分類標準、開立不同型別數位錢包需要提供的資訊種類、數位錢包的使用方式、金融機構數位錢包系統接入央行數位錢包系統的方式、央行如何實作對數位錢包的監管等內容。

3.對偽造、變造數位人民幣行為進行監管的專門性規定

數位人民幣在實作貨幣形式變革的同時也必然會對偽造、變造貨幣等違法犯罪行為的行為模式產生影響。實物人民幣場景下，偽造貨幣指的是以真幣為樣板，透過特定方法制造假幣的行為；而變造貨幣指的是對真實的貨幣進行改制來改變貨幣票面價值或紙幣張數的行為。數位人民幣場景下，貨幣以加密字串的形式存在，要想實作對這種形式貨幣的偽造或變造，需要采取完全不同的手段。如由於偽造的數位人民幣無法在數位人民幣專有網路系統的各個節點進行驗證，因此偽造數位人民幣最直接的表現就是首先需要構建一個虛假的數位人民幣網路和錢包頁面，其次模仿數位人民幣載入字元的方式如「發行數據+流通數據+公鑰+私鑰」；而變造數位人民幣則需要將不同的演算法或智慧合約載入在數位人民幣之上，使該貨幣的貨幣功能得到擴張。為了使央行更好地履行管理數位人民幣職責，必須制定專門的【對偽造、變造貨幣的辨識及管理辦法】，明確哪些行為是偽造、變造數位人民幣的行為，由哪個主體負責對偽造、變造貨幣的辨識，對於偽造、變造的貨幣如何處理等問題，最終實作維護數位人民幣的信用與穩定，保障持幣人利益的目的。

（三）

制定補充性的技術標準

數位人民幣場景下，央行會直接掌握大量包括持幣人資訊、智慧合約、貨幣流向等在內的數據。央行履行貨幣數據管理職責一方面是為了保障數位人民幣能夠平穩、順利流通，另一方面是希望能夠進一步加工和使用這些貨幣數據來實作特定的目標。如果能在數據形成階段對這些數據進行規範化、標準化收集或處理，不僅會提高央行數據管理的水平，還能降低後續進行數據轉換和處理的成本，提高數據整合的效率和業務流程的規範化進行。因此需要制定一套【數位人民幣數據規範】，首先，確保數據收集階段的標準化流程和口徑統一，提高數據來源的清潔度；其次，針對數位人民幣數據建立一套統一的術語、定義、分類和編碼體系，提升部門間溝通、協作、決策的效率；再次，建立一套對於非結構化數據的處理標準，使之能夠與結構化數據協調、共存；最後，建立數據定期審查制度，確保數據符合數據規範的標準。

結語

電腦技術與數位經濟的蓬勃發展催生了人類貨幣史上最深刻的貨幣形式變革—數位人民幣由此而生。在數位人民幣技術特征的加持下，中國貨幣權力的範圍、深度及行使方式都發生了深刻的變化。中國貨幣權力規制法律框架應當對這種變化作出回應。只是我們應當看到：當下貨幣權力的技術性擴張只是為了滿足中國數位人民幣的發行、流通的基本條件，而未來在很長一段時間內央行貨幣權力都會隨著數位人民幣套用場景的拓展而發生改變，甚至有可能成為反向促進中國數位經濟發展的權力驅動力。因此，未來中國法律究竟應該對貨幣權力擴張進行規制還是促進是一個漫長的價值認知和立法賽局的過程。但不管最終的立法選擇如何，央行貨幣權力和數位人民幣一定是統一在「維持幣值穩定，並以此促進經濟增長」的終極目標之下的。