文/西北大學經濟管理學院教授、博士生導師韓錦綿，西北大學經濟管理學院碩士研究生程彬桓，西北大學經濟管理學院博士研究生嶽東岐
當前，監管的權責失衡、權力分散、效力受限與獨立性缺失是制約地方新型農村金融機構監管有效性的主要因素。文章透過對此四類因素的深入探究得出以下對策建議：加強監管執法，守護金融穩定；強化獨立監管，嚴控金融風險；打破溝通壁壘，整合監管資源；構建監管生態，共築安全防線。
普惠金融是現代金融發展的重要戰略方向，也是新時代金融強國五篇大文章的重要組成部份，其旨在確保所有社會群體都能平等、有效地獲取金融服務。在鄉村振興戰略和全面建設社會主義現代化國家的背景下，普惠金融的戰略地位愈發凸顯，而實作普惠金融的廣泛覆蓋和深入發展，離不開地方新型農村金融機構的有力支撐。
地方新型農村金融機構作為連線農村地區與金融市場的橋梁，承載著將金融資源引入農村、支持農村經濟發展的重要使命。然而，這些金融機構在快速發展的過程中，由於地方金融監管體系的有效性與獨立性缺乏，使之積聚大量潛在風險，對金融市場的健康穩定發展造成了潛在威脅。因此本文對新型農村金融機構發展現狀進行深度剖析，透過對新型農村金融機構監管中存在問題的研究，為地方新型農村金融監管的完善提出了相應政策建議。
地方新型農村金融機構發展現狀
自2006年銀監會放寬農村金融機構準入政策以來，中國農村地區建立了三類新型金融機構：村鎮銀行、小額貸款公司與農村資金互助社。此類機構在普惠金融戰略推動與金融支持下，透過為「三農」提供金融服務，實作了快速發展。
資產規模與地域分布
小額貸款公司自2005年試點後，經地方金融監管部門審批與監管，由各類投資者設立，專註於提供小額貸款服務。至2023年末，全國已有5500家小額貸款公司，實收資本超過7200億元，貸款余額達7600億元。村鎮銀行自2007年試點以來，經國家金融監督管理局審批與監管，由境內外金融機構及自然人等出資設立，專註於為農村地區提供金融服務。至2023年末，全國共有村鎮銀行1636家，占全國銀行業金融機構總量的36%。農村資金互助社作為社群互助性銀行業金融業務，自2008年開始探索發展，由公民自願入股組成。至2023年6月末，全國共有資金互助社23家，為農村地區提供了重要的金融服務補充。
至2022年末，中國東（包含東北地區）、中、西部農村村鎮銀行數量占比分別為43.6%、27.4%、28.9%；小額貸款公司數量占比分別為50.8%、18.5%、30.7%；農村資金互助社數量占比分別為46.7%、23.3%、30%。新型農村金融機構除東部地區設立數量較為突出外，整體分布較為均衡，使金融服務效率、普及性與包容性得到有效提升。
業務範圍與服務創新
在長期的二元經濟結構影響下，中國農村經濟發展面臨嚴峻滯後的問題，城鄉金融資源配置失衡的矛盾愈發凸顯。為了改變農村地區銀行業金融機構網點稀缺、機構多元化程度低、金融供給不足以及市場競爭不充分等現狀，新型農村金融機構應運而生。目前，新型農村金融機構業務範圍基本包含金融服務的基礎性內容，涵蓋存、貸、貼現以及買賣政府金融債權等方面。對於服務創新層面，新型農村金融機構大力發展金融科技，下沈服務普惠金融客群，不僅提升了金融服務的效率和品質，還有效拓寬了金融服務的覆蓋面和觸達度，滿足了農村地區多元化的金融需求。
潛在風險暴露
在新型農村金融機構迅猛發展的浪潮中，其帶來的經濟效益與社會影響顯著，但同時也隨之產生了一系列不容忽視的風險議題。首先是信用風險。新型農村金融機構主要服務於「三農」，而農村地區的資訊透明度相對較低，新型農村金融機構在貸款過程中可能難以準確評估借款人的信用狀況。此外，農民作為新型農村金融機構的主要客戶群之一，其貸款用途多與農業生產相關，而農村地區經濟環境和市場條件具有不穩定性，可能導致農產品價格出現波動，使農民的還款意願和能力受到影響，從而導致貸款違約風險增加，對機構的穩健營運構成威脅。其次是操作風險，新型農村金融機構內部人員由於金融知識欠缺、風險意識不足、缺乏專業培訓等原因，可能利用職權之便，進行貪汙、受賄等違紀違法行為，從而出現違規放貸、貸款用途不明等問題。而內部控制的執行力度不足，可能導致在業務操作、財務管理、風險監控等方面存在漏洞，出現內部流程設計不合理、操作許可權不明確、審批流程不嚴格等問題，從而加劇操作風險，對新型農村金融機構商譽與長期發展造成負面影響。最後是合規風險。新型農村金融機構在發展過程中可能面臨機會主義行為，新型農村金融機構例如小貸公司，可能利用資訊不對稱的機會，采取欺詐等行為，非法集資吸收公眾存款，以追求自身的利益最大化，從而增加資金鏈斷裂與市場信心下降的可能性。
新型農村金融機構監管中存在的問題
新型農村金融機構作為農村金融體系的重要組成部份，其資產規模與地域覆蓋面積迅速擴大，為「三農」發展做出了重要的貢獻，但發展過程中也隨之暴露了一系列風險。由於金融監管的滯後性，使得地方金融監管體系在新型農村金融機構領域也暴露了一系列亟待解決的問題。
權責失衡與執法難題
一是在新型農村金融機構的資產規模迅速擴張背景下，金融風險的發生機率呈現逐步攀升的趨勢。當前，在中國新型農村金融機構監管體系下，監管權集中在中央部委，這種中央集權的監管模式對地方金融監管有效性造成了一定程度的削弱。同時，當新型農村金融機構出現風險時，地方政府往往因缺乏相應的監管權而無法及時有效地進行幹預和處置，從而加劇金融風險擴散的可能性。且當新型農村金融機構風險爆發後，地方仍要承擔屬地處置責任，造成了監管權與責任劃分的失衡。而中央與地方之間缺乏足夠的溝通和協調，問題處理存在明顯的滯後性，當地方新型農村金融機構風險爆發後，處置責任由地方承擔，導致中央問題處理的積極性與效率無法保障。二是新型農村金融機構的特殊性要求地方金融監管機構具備更高的專業性和靈活性。但是，在現行監管體系下，地方金融監管機構往往缺乏足夠的專業技術人員和執法人員，導致在監管新型農村金融機構時存在盲點與漏洞。三是非法集資和金融詐騙等金融違法行為在新型農村金融機構領域頻繁發生。此類違法行為不僅損害了金融消費者的合法權益，也破壞了農村金融市場的穩定。然而，當前現行法律制度的模糊性和不完備性，導致地方金融監管機構在打擊這些違法行為時面臨著諸多困難，缺乏明確的法律指導使得監管工作難以有效開展。
監管分散與協調難題
一是在中國地方金融監督管理體系中，多個部門共同承擔著金融監管的職責，包括地方金融監管部門、中央金融管理部門在地方的分支機構、發展改革委員會、財政局等。然而，這些部門在監管工作中卻面臨著相互獨立、資訊溝通不暢的難題。這種獨立分散的監管格局導致實際工作中監管交叉、監管缺失和資訊不對稱等問題頻發。二是在地方金融監管體系中，為了協調參與金融監管的各個部門，國務院與地方政府分別成立了金融穩定發展委員會辦公室與相應的地方政府議事協調機構。但這些機構主要承擔的是議事協調職能，而非實權管理，在面對金融監管工作中的實際問題和困難時，這些協調機構往往難以發揮實質性作用，導致問題無法得到及時有效的解決。近年來，村鎮銀行管理混亂的問題頻繁出現，這一亂象與金融監管體系中部門間資訊溝通不暢、監管職責不明確等問題緊密相關。
效力受限與法權難題
一是地方金融監管部門缺乏執法權威性，【中華人民共和國中國人民銀行法】【中華人民共和國商業銀行法】【中華人民共和國保險法】等現行法律主要賦予國家金融監管機構監管權力，而地方金融監管部門在法律層面並未獲得明確的授權。地方金融監管部門的權力多來源於國家部委制定的規章制度和規範性檔，這些檔雖然具有指導性，但缺乏法律授權的權威性與穩定性。二是在法律保障缺失的背景下，新型農村金融機構在面臨地方金融監管時，可能會因為監管權力的不確定性而采取規避行為，甚至無視監管要求，進行違規操作。且地方金融監管部門在監管過程存在著復雜和煩瑣的程式，導致監管效率降低，這不僅損害了金融消費者的利益，也對農村金融市場的穩定造成了威脅。
獨立性缺失與效能難題
一是地方金融監管體系在對新型農村金融機構監管方面的獨立性難以保障。在地方金融監管體系下，監管部門存在著與地方金融發展及整體經濟發展之間界限模糊的問題，在地方政府致力於經濟發展和扶持地方企業的背景下，地方金融監管體系可能被用作政府推動新型農村金融機構發展的工具，導致金融監管部門監管獨立性的削弱。二是地方金融監管體系在對新型農村金融機構監管方面的有效性降低。監管部門應地方政府發展要求，頒布一系列政策措施旨在促進新型農村金融機構發展，導致監管機制的扭曲與監管有效性的缺失，為農村金融體系發展埋下風險隱患。
文章來源丨【清華金融評論】2024年7月刊總第128期
本文編輯丨周茗一
責編丨丁開艷、蘭銀帆
初審丨徐蘭英
終審丨張偉
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