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中國擁有14億多人口，9億多在城鎮，近5億在鄉村。促進城鄉融合發展是中國式現代化行程中的必答題。黨的二十屆三中全會明確強調 「城鄉融合發展是中國式現代化的必然要求」 ，這是中國針對城鄉關系轉變和現代化事業發展提出的新論斷。這一創新性論斷意味著我們黨對城鄉關系演變和現代化建設規律性認識的不斷深化，為新征程上持續推進城鄉融合體制機制改革提供了根本依據。這一新論斷提出的深層邏輯是什麽？如何準確把握城鄉融合發展的現狀特征及其後續的體制改革方向？一起關註【人民論壇】最新策劃。
城鄉融合發展與中國式現代化的關聯性
國際經驗顯示，一國的現代化往往伴隨著以工業化、城市化、農業現代化為代表的結構變遷，城鄉商品和要素雙向流動、城鄉收入和消費差距趨於收斂、城鄉生活和生產地理空間相互交錯、城鄉產業生產率提高並趨同，這些變動意味著城鄉關系從割裂對立逐步走向融合發展。新中國成立以來，在中國共產黨領導下，中國持續推進社會主義現代化建設，在這一行程中，城鄉關系在不同時期的表現和特征並不相同，但從割裂走向融合是演變的基本趨向。現階段，中國在全面建成小康社會之後，開啟了全面建設社會主義現代化國家新征程，以中國式現代化全面推進強國建設、民族復興偉業，是新時代新征程黨和國家的中心任務，是新時代最大的政治。與西方國家推進的現代化相比，中國式現代化具有五個方面的中國特色，即中國式現代化是人口規模巨大的現代化，是全體人民共同富裕的現代化，是物質文明和精神文明相協調的現代化，是人與自然和諧共生的現代化，是走和平發展道路的現代化。中國式現代化具有鮮明的現代化理論創新性質。中國式現代化五個方面的中國特色與中國城鄉關系轉變息息相關，中國式現代化是在中國城鄉融合發展行程中推進的，「城鄉融合發展是中國式現代化的必然要求」具有深刻的理論邏輯和實踐邏輯。
第一，人口規模巨大的現代化需要高度關註城鄉人口結構特征 。作為人口總數超過14億的開發中國家，中國式現代化在人類歷史上沒有先例可循，具有開創性質、劃時代意義和廣泛深遠影響。按照世界銀行資料庫的資料，2023年中國人口總數為14.11億，占全球人口總數的17.58%，超過高收入國家的人口總和（14.03億）。中國式現代化是人口規模巨大、深刻覆寫全球現代化版圖的獨特現代化。在這一行程中，中國的城鄉融合發展始終扮演著重要角色，其原因是：已經實作現代化的國家普遍經歷了從城鄉二元對立到城鄉融合發展的轉變，而中國式現代化發生於獨特的城鄉人口結構背景之中。根據世界銀行資料庫的資料，2023年中國農村常住人口為5.00億，占世界農村人口總數的14.60%，僅次於印度（9.09億），遠超高收入國家農村常住人口之和（2.65億）。中國農村常住人口占全國人口總數的比重為35.43%，遠超高收入國家的相應指標數值（18.85%）。中國農村人口總數大、占比高，城鄉結構轉化任重道遠，人口規模巨大的現代化必須立足於這種特征事實，在城鄉高水平聯動、高效率對接、高品質開發中推進整體的現代化行程。
第二，全體人民共同富裕的現代化需要促進城鄉居民共同富裕 。區別於其他人均國民收入高、但貧富差距懸殊的國家，中國的現代化以全體人民共同富裕為根本指向。「富裕」體現了效率提升或將「蛋糕」做大做好，「共同」體現了成果分享或將「蛋糕」切好分好，「共同富裕」需要體現發展性、共享性、永續性三者的統一。1978年實施改革開放之後，中國在世界範圍創造了經濟快速發展的「奇跡」，當前中國的經濟實力和綜合國力已站在新的起點，並在根本上改變了「落後的社會生產」歷史格局，這為中國推進全體人民共同富裕的現代化提供了堅實基礎。當前中國社會主要矛盾是人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾，解決不平衡不充分的發展問題，需要推動中國的共同富裕事業邁向新台階。當前中國發展最大的不平衡是城鄉發展不平衡，最大的不充分是農村發展不充分，城鄉之間存在要素錯配和效率損失，城鄉居民在分享發展成果方面存在不均等的現象，城鄉居民收入差距是形成整體收入差距的重要因素。這是中國推進共同富裕面臨的實踐背景，沒有城鄉共同富裕就不可能有全體人民共同富裕，城鄉融合發展是「全體人民通往共同富裕的必由之路」。實作全體人民共同富裕的現代化需要將推進城鄉融合發展放在突出位置。
第三，物質文明和精神文明相協調的現代化需要推進城鄉文化振興 。物質文明和精神文明相協調是實作人的全面發展的內在需要，是中國式現代化獨特性的重要體現。新時代中國統籌推進「五位一體」總體布局，就是物質文明和精神文明相協調的現代化的生動體現。中國要實作物質文明和精神文明相協調的現代化，需要立足國情持續推進城鄉文化振興。從需求角度看，中國具有人口規模巨大的顯著特征，城鄉融合發展會透過收入增長、消費轉型、市場拓展等增強文化產品需求，促進文化事業發展；從供給角度看，中國城鄉文化資源充裕且各具優勢，農村擁有豐富的農事、民俗、美食、建築等資源，文化功能是鄉村整體功能的重要組成部份。然而，現階段中國農村人口「非農化」流轉仍在進行，農村人口老齡化趨勢顯著，農村文化發展的內生動力不足。據此，中國推進鄉村全面振興是包含文化振興在內的系統工程，在城鄉關系轉變中強調推進基本公共服務均等化。這意味著中國在推進物質文明和精神文明相協調的現代化行程中，需要特別註重立足城鄉文化事業發展、透過實作鄉村文化振興來補齊短板協同發力，以此為實作中國式現代化提供有力支撐。
第四，人與自然和諧共生的現代化需要提升城鄉生態文明建設水平 。人類是在與自然的物質能量交換中生存和發展的，任何國家的現代化都需要處理好人與自然的關系，已有實作現代化的國家往往經過「先汙染、後治理」的曲折歷程。與此相區別，中國的現代化以人與自然和諧共生為重要特征。黨的二十大報告指出：「尊重自然、順應自然、保護自然，是全面建設社會主義現代化國家的內在要求。」在實踐層面，中國推進人與自然和諧共生的現代化需要推動經濟社會發展綠色化、低碳化，需要持續提高城鄉生態文明建設水平。特別是中國農村地域覆蓋廣、居住人口多、農林牧漁產業集中，鄉村產業往往具有經濟活動和自然活動相結合的特征，農村各類活動往往強調生產、生活、生態有機統一，並在長期演化中形成了「道法自然」「天人合一」等重要理念。這意味著，相對於城鎮，中國農村具有生態功能和生態資源供給優勢，在踐行「綠水青山就是金山銀山」理念中扮演著重要角色。新時代中國在推進鄉村全面振興中需要凸顯農村的生態優勢，將生態振興作為推進鄉村全面振興和促進城鄉融合發展的重要內容，將城鄉優勢互補和功能協同作為推進人與自然和諧共生的現代化的實施載體。
第五，走和平發展道路的現代化需要增強城鄉融合發展影響力 。現階段已經完成現代化的一些國家，在發展歷程中往往伴隨著對外戰爭、暴力掠奪等，以獲得推進現代化的資源、要素、市場等條件。與此相區別，中國式現代化具有走和平發展道路的現代化的顯著特征，創造了人類文明新形態。城鄉融合發展在中國走和平發展道路的現代化中發揮著重大作用，這是因為新中國成立之後，特別是改革開放以來，中國推進了城鄉二元結構轉向城鄉融合發展，這有力保障了國內糧食安全、生態安全、社會秩序安全平穩，顯著提升了城鄉居民就業水平、收入水平胡生活水平。中國實施了精準扶貧戰略，歷史性地解決了絕對貧困問題，在全球減貧史上創造了大規模減貧「奇跡」，對世界和平胡發展事業作出了突出貢獻。現階段中國持續推進城鄉融合發展邁向更高水平，不斷積累和擴充套件城鄉關系轉變的若幹經驗，例如，協同推進新型城鎮化和鄉村全面振興；註重有效市場和有為政府的協同發力；從經濟、政治、文化、社會、生態文明等多個維度推進鄉村全面振興；強調小農戶與現代農業發展有機銜接，等等，這些對其他開發中國家解決城鄉結構問題具有重要參考價值。增強城鄉融合開發中國經驗的國際影響力，是中國走和平發展道路的現代化、對世界和平胡發展事業作出新貢獻的具體體現。
中國城鄉融合發展新特征與新課題
城鄉融合發展是中國式現代化的必然要求，城鄉融合發展程度影響著中國式現代化的推進。由此延伸開來，客觀認識中國城鄉融合發展的歷史行程、當代特征及時代課題，是精準把握中國式現代化歷史方位的重要環節，是精準施策、深化城鄉融合體制機制改革的邏輯前提，對於實作經濟高品質發展和以中國式現代化全面推進強國建設具有突出的實踐作用。站在國內國際兩個大局相互聯系的歷史高度認識中國城鄉融合發展，可以將其呈現的新特征及面臨的新課題概括為以下三個方面：
首先，中國城鄉融合發展已經取得巨大成就 。從歷史的角度看，中國城鄉關系在不同時期的表現和特征並不相同。新中國成立初期，中國集中推進以重工業優先發展為取向的工業化戰略，由此內生出城鄉戶籍制度、人民公社制度、農產品統購統銷制度等城鄉體制機制。這一戰略的實施結果是中國在初始條件不利的情況下建成了獨立的、比較完整的工業體系和國民經濟體系，但與此伴隨的是城鄉二元結構突出，城鄉產品和要素的市場化對接受到不利影響，城鄉居民的公共產品獲取存在「制度化」差異。1978年之後，中國以農村經營體制變革為發端實施了改革開放，伴隨著傳統計劃經濟體制向社會主義市場經濟體制的轉型，城鄉二元結構也逐步轉向城鄉融合發展，迄今為止中國城鄉融合發展已取得了多方面的重大成就。例如，城鄉之間的商品交換和要素流動顯著增強，微觀主體有條件依據市場機制進行要素再配置，特別是農村勞動力可以跨城鄉、跨地區流轉，在城市從事非農工作並獲得薪資性收入；工業化、城市化行程顯著加快，按照世界銀行資料庫的資料，1978年—2023年中國城市化率從17.90%增至64.57%，年均增長率為1.06%，遠超世界年均增長率0.43%；中國在工業化和城市化快速推進的情形下，實作了糧食總產量的持續增長，2023年中國人均糧食占有量達到493公斤，這為國家實作糧食安全目標提供了有力保障；進入新時代以來，中國實施精準扶貧戰略和推進鄉村全面振興，到2020年底，中國徹底消除了絕對貧困，並由此助推全面建成小康社會目標的達成；進入21世紀之後，中國加快推進基本公共服務均等化，農村「新農合」（即新型農村合作醫療）和「新農保」（即新型農村社會養老保險）從試點到推廣，再到全國普及，意味著城鄉社會保障逐步邁向制度一體化，農民可以獲取由財政支持的普惠性社會保障資源。在市場化改革和國家惠農政策實施的條件下，2009年以來中國城鄉居民收入差距和消費差距持續縮小，2023年城鄉居民人均可支配收入差距已降至2.39倍，低於1978年的2.57倍。從時序角度看，中國城鄉二元結構向城鄉融合發展的轉化趨勢是明顯的，轉化成效是顯著的，城鄉融合發展助推了其他領域的發展，並成為整體經濟社會發展的重要組成部份。
其次，中國城鄉融合發展面臨新的時代背景 。在不同時期，中國城鄉關系面臨的條件和目標存在差異，這內在地要求城鄉融合發展從起步向縱深方向推進。中國進入全面建設社會主義現代化國家新征程，新征程上中國城鄉融合發展面對的時代背景發生了重大轉變。
一是中國明確提出以中國式現代化全面推進中華民族偉大復興，從2020年到2035年基本實作社會主義現代化，從2035年到本世紀中葉把中國建成富強民主文明和諧美麗的社會主義現代化強國。以這種戰略目標為指引，城鄉融合發展必然擔負新的使命。中國基本實作社會主義現代化包含一系列具體目標，例如，人均國內生產毛額達到中等已開發國家水平，人的全面發展、全體人民共同富裕取得更為明顯的實質性進展，等等。這必然要求城鄉結構轉變在推動經濟增長、縮小分配差距中扮演更為重要的角色。現階段城鄉融合發展以服務於全面建成社會主義現代化強國兩步走戰略安排為出發點，這相對於此前服務於全面建成小康社會目標是一個明顯差異。
二是中國城鄉居民消費結構出現了顯著轉變。中國社會主要矛盾轉變為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾，「人民日益增長的美好生活需要」意味著居民消費需求的內容更加豐富、層次更加多樣。根據國家統計局公布的數據，1978年以來中國城鎮居民和農村居民恩格爾系數在持續下降，2023年兩者分別降至28.8%和32.4%，發展型需求、享受型需求、體驗型需求在居民消費中占據主體地位。這要求產品供給端、流通端發生轉變，特別是農村需要依靠其自然、文化、生態等優勢提供更多新型產品，以積極回應城鄉居民消費結構的轉變。
三是中國發展面臨的國際環境發生了重大轉變。現階段全球科技和產業競爭程度加劇，國際貿易保護主義擡頭，美國對中國的遏制漸趨增強等，這意味著中國推進現代化的外部環境更加錯綜復雜。中國在現代化行程中需要統籌發展和安全，促進高品質發展與高水平安全良性互動，加快構建新發展格局。基於此，中國城鄉融合發展關聯的多重安全，即糧食安全、生態安全、社會秩序安全平穩將更為重要，城鄉融合發展影響著要素配置效率的提升和消費需求的擴大，其對增強國內大迴圈和產業鏈韌性的作用將被不斷放大。
最後，中國城鄉融合發展需要回應新的課題 。新征程上中國城鄉融合發展需要向縱深方向推進，以契合現代化目標和客觀條件的轉變。立足於中國式現代化與城鄉融合發展的關聯性，現階段中國城鄉融合發展需要回應如下課題。一是城鄉要素高效配置問題。經濟高品質發展、形成新質生產力需要以提高要素配置效率為前提條件，當前中國城鄉土地、勞動、資本、數據等要素仍存在錯配現象，城鎮要素向農村的流入相對較少，城鄉要素生產率落差比較明顯。迄今為止，中國第一產業勞動生產率低於第二產業、第三產業勞動生產率。上述情形說明，中國亟待推動城鄉要素雙向流動，大振幅提高城鄉要素配置效率，持續形成和充分釋放經濟增長效應。二是城鎮化品質提升問題。改革開放之後中國城鎮化的增長速度較快，但城鎮內部的農村流動人口面臨著醫療保險、養老保險等福利待遇的戶籍歧視，城鎮化的發展邏輯需要轉向品質導向。城鎮化品質提升的關鍵是要破解「新二元結構」、加快進城務工人員市民化行程。根據公安部和國家統計局公布的數據，2023年中國戶籍人口城鎮化率和常住人口城鎮化率分別為48.3%和66.16%，兩者之間的落差說明需要以更大力度加快推進進城務工人員市民化。三是城鄉居民收入差距縮小問題。城鄉居民收入差距縮小對中國實作全體人民共同富裕意義重大。2009年以來中國城鄉居民收入差距在持續縮小，但2023年城鄉居民人均可支配收入差距仍接近2.40倍，與主要發達經濟體的1.5倍以下相比存在一定距離。近年來城鄉居民財產性凈收入比一直維持在10以上，是所有收入構成中最不平等的部份，城鄉居民收入差距絕對數仍在擴大。新征程上中國需要加快完善農民持續增收長效機制，促使城鄉居民收入差距在現有基礎上呈現較大振幅縮小。四是城鄉融合發展內生動力激發問題。城鄉融合發展取決於微觀主體的決策及效果，激發微觀主體的內生動力是城鄉融合發展再上新台階的基礎條件。現階段中國出現人口老齡化趨勢，且農村老齡化程度更為顯著，城鄉公共產品配置差距仍然存在，農村產業收益率提升受到一客製約，這些因素對於激發城鄉融合發展的內生動力產生了不利影響。未來，中國城鄉融合發展需要解決城鄉關系演變的深層次問題，為現代化事業提供更強大的驅動力量。
如何加快推進城鄉融合發展？
【決定】對新征程上中國進一步深化各領域改革作出了系統部署，明確提出要完善城鄉融合發展體制機制，具體包括健全推進新型城鎮化體制機制、鞏固和完善農村基本經營制度、完善強農惠農富農支持制度、深化土地制度改革等方面。針對「城鄉融合發展」這個實踐課題，【決定】提出了一系列新觀點新論斷新命題，例如，「全面提高城鄉規劃、建設、治理融合水平」「推動新型農業經營主體扶持政策同帶動農戶增收掛鉤」「健全推動鄉村全面振興長效機制」「允許農戶合法擁有的住房透過出租、入股、合作等方式盤活利用」等。在構建高水平社會主義市場經濟體制條件下，中國的城鄉融合發展本質上是城鄉微觀主體在特客製度條件下，針對要素配置作出決策進而獲取經濟收益和公共產品的過程，微觀主體的要素配置環境、行為、結果等是影響城鄉關系轉變的關鍵變量，「城鄉要素的自由流動是城鄉融合的必要前提」，微觀主體的經濟選擇權擴充套件及要素高效配置是城鄉融合發展的底層邏輯。據此，新征程上中國促進城鄉融合發展特別需要深入推進如下經濟領域的改革：
一是加快城鄉戶籍制度改革，拓展城鄉勞動力的配置選擇空間 。戶籍制度改革能夠在供需兩側創造提高經濟增長率的效應。在改革開放推進到40多年的背景下，中國戶籍制度改革已進入攻堅階段，這主要體現在：當前戶籍制度承載的就業管理功能近乎消除，但承載的社會保障資源配置功能依然突出；中國分類施策、因地制宜，全面落實城區常住人口300萬以下城市取消落戶限制要求，全面放寬城區常住人口300萬至500萬城市落戶條件，但城區常住人口500萬以上超大特大城市的戶籍制度改革更值得關註。新征程上中國戶籍制度改革需要以完善社會保障資源配置方式為切入點，以深入推進各類城市、特別是超大特大城市進城人員市民化為重點。【決定】指出：「推行由常住地登記戶口提供基本公共服務制度，推動符合條件的農業轉移人口社會保險、住房保障、隨遷子女義務教育等享有同遷入地戶籍人口同等權利，加快農業轉移人口市民化。」這是針對當前中國戶籍制度關鍵問題作出的積極回應和采取的重大舉措，其著眼點在於解決農村人口進城就業後的生活融入和身份轉換問題，是戶籍制度改革向縱深方向推進的重要標誌。農村戶籍制度改革深入推進、農業轉移人口市民化加速提質，必然會引致城鄉居民的就業、居住選擇權進一步擴充套件，其對於推進以人為本的新型城鎮化、提高城鄉要素雙向流動和配置效率都具有積極作用。
二是深化城鄉土地制度改革，提高城鄉土地要素的配置效率 。改革開放以來，中國以實施家庭聯產承包責任制為主線推進了農村耕地產權制度改革，由此擴充套件了農民對耕地經營的選擇權，促進了農村社會生產力的顯著發展。現階段中國農村人口和勞動力的大規模「非農化」趨勢還在延續，農村人口與耕地、宅基地之間的穩定關系出現了一定變化，有的地方農村集體土地在征收後轉為城鎮國有土地，這一過程中，農村居民在土地性質變動決策和土地收益分配中可能會處於不利地位。新征程上中國需要立足人口空間結構轉變和農民收入增長深化土地制度改革，擴大農村居民土地配置權利和土地收益份額，同時牽引土地與其他要素形成新組合。特別是中國需要深化農村耕地「三權分置」改革，在堅持集體所有權、落實農戶承包權的基礎上，進一步放活土地經營權。加快推進農村宅基地產權制度改革，拓展農民對宅基地使用權的配置空間，允許農民對合法擁有的住房采用多種方式進行盤活利用，促使農民在耕地、宅基地產權形態和權利組合中有更多選項。與此同時，中國需要有序推進農村集體經營性建設用地入市改革，提高城鄉建設用地市場一體化水平，采用征地區片綜合地價等方式增加對農民的征地補償。這些舉措具有提高經濟效率、促進社會公平的雙重功能，對中國城鄉融合發展再上新台階能夠產生顯著的促進效應。
三是推進農村經營制度改革，提升鄉村產業生產率和農民收入水平 。改革開放以來，中國農村形成了以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制。現階段城鄉關系在持續演變，農村經營制度需要進一步完善，農村土地集體所有制的實作形式需要創新。在農村土地經營權流轉和農村人口「非農化」流轉情形下，中國農業經營方式、經營主體出現多樣化，據此需因地制宜、與時俱進地發展新型農業經營主體，這包括專業大戶、家庭農場、專業合作社等型別，切實推進農業適度規模經營。同時，依托機制設計和政策引導，將新型農業經營主體發展與其承擔的城鄉融合發展功能掛鉤，促使新型農業經營主體與小農戶建立和完善更加緊密有效的利益聯結機制，促使新型農業經營主體與小農戶協作共贏、相互促進。完善農村社會化服務體系、實施【中華人民共和國農村集體經濟組織法】，著力推進農村「資源變資產、資金變股金、農民變股東」改革，更多依靠市場化機制實作農業經營方式創新、農戶的組織化和農村共同富裕，推動農村土地、勞動、資本、技術、數據等要素形成新組合形態。
四是完善城鄉公共產品配置制度，提升居民公共產品獲取均等化水平 。當前中國已建立起世界上規模最大、覆蓋人數最多的社會保障體系，但現階段中國城鄉之間、城市內部戶籍人口和非戶籍人口之間的社會保障待遇水平仍存在一定差距，城鄉基礎設施供給水平也存在一定差異。這不僅影響了城鄉要素的雙向流動和高效配置，也影響了城鄉居民對發展成果的均等化分享。新征程上中國需要進一步深化城鄉社會保障體制改革，在制度一體化之後需要將城鄉基本公共服務均等化重心轉向供給水平逐漸趨同上，按照老齡化人口分布特征，將基本養老、基本醫療等資源更多向農村農民傾斜，切實體現基本公共服務的普惠、共享、兜底性質。在考慮人口空間結構轉型的條件下，中國需要重點加強對縣域中心城區、中心鎮、中心村的公共資源投放，推進城區基礎設施向郊區和農村擴充套件，加快推進縣域數位基礎設施建設。以社會保障資源均等化、基礎設施網路化來提高城鄉融合發展水平。
五是完善發展績效評價制度，增強地方政府的城鄉融合發展動力 。中國城鄉融合發展是涉及各個地區並需持續推進的系統工程，促使地方政府有更大動力、更強能力推進城鄉融合發展，是進一步全面深化改革需要考慮的重要課題。據此，完善地方政府績效評價制度就至關重要，需要將城鄉融合發展相關指標，例如，城鄉要素雙向流動程度、城鄉居民收入差距縮小、城鄉基本公共服務均等化程度等，在地方政府的績效評價體系中予以凸顯。統籌建立糧食產銷區省際橫向利益補償機制，將地區農業轉移人口市民化與財政轉移支付、城鎮建設用地新增指標等掛鉤，完善這些體制機制有助於激勵地方政府加快城鄉融合發展行程。此外，深化財稅體制改革，增加地方自主財力，提升市縣財力同事權相匹配程度，這些體制機制最佳化有助於推進地方政府職能轉變，進而透過政府力量和市場力量協同促使城鄉融合發展邁向更高水平，在城鄉關系轉變維度形成對中國式現代化的有力支撐。
選自 |【人民論壇】雜誌2024年第18期
原標題 | 城鄉融合發展是中國式現代化的必然要求
作者 | 復旦大學經濟學院教授、博導，教育部青年長江學者 高帆
新媒體編輯 | 常嫦
原文責編 | 謝帥
