（7）
赵峥
距我访学租住的公寓约一公里远的地方，有一片开阔的水面叫做鲜水湖（Fresh Pond）。这个湖虽远没有同在波士顿的瓦尔登湖那样广为人知，但同样历史悠久。无论是清晨还是傍晚，湖边总是有很多散步、健身、观鸟、骑行的人来来往往，在美国郊区这样人烟稀少的地方也算人气颇旺。
访学的这段时间，只要一有空我就会到湖边散步，感受旖旎的湖畔风光，享受「偷得浮生半日闲」的乐趣。在一次我坐在湖边长椅上休息时，接到了一位老师的电话，希望和我交流一下关于国内城市养犬管理的问题。我回复说：「这个领域真是不懂。」但对方坚持说：「这也属于公共管理研究范畴，是个大家很关注的题目，能给些建议也好。」看着眼前湖边与草地上人们与爱犬嬉戏玩耍，我就在想，尽管国情不同，但是否可以管中窥豹，了解一下鲜水湖畔的治犬情况，可能会对解题有些许启发。随后，我利用闲暇陆续查阅了一些波士顿和剑桥市的资料，与部分养犬人进行了交流，并尝试用现代治理理论上「专业」的社会「秩序—活力」的框架，对这个题目作一些可能「非专业」的解释。
一方面，都市治犬要「小题大做」，注重规范宏观秩序。传统上，很多人认为养犬是个体小事。但随着城镇化的发展、城市人口密度提升和市民对公共空间品质需求的增加，养犬就逐渐成为一个城市社会公共问题，违法违规养犬和不文明养犬行为产生的安全、卫生、环境等问题日益突出，其不仅是关乎个人与邻里、个人与他人的和谐关系的「小题」，也是城市现代文明和整体形象的重要体现之一。
从如何「养」到如何「治」，其实我国很多城市都已经进行了积极探索。横向比较来看，可以说我国城市在治犬规范方面并不逊色于美国城市。但为什么在有的城市，恶犬袭人、养犬扰民、破坏卫生的问题还是频频发生甚至较为突出？如何在现有基础上更加规范养犬行为？我想可能还是要从三个方面着手。
一是「小题大做」法律要全。在美国这样一个人均养犬率很高的国家里，因养犬产生的问题并不少见。但由于有国家层面的【联邦动物保护法】【恶犬法】和【妨碍公共利益法】以及地方各州市共同形成的法律体系，使得城市治犬有比较完善的制度约束。
二是「小题大做」执法要严。城市治犬的效果与执法的力度高度相关。如果有法可依但在现实中「睁一只眼闭一只眼」或搞「运动式执法」，治犬效果将大打折扣。我在鲜水湖边与部分美国养犬人交流时，也聊到了这个问题。很多人直言，自身「文明养犬」素质很重要，但违法成本太高也是其严格遵守规定的重要原因。不少人建议我看看美国媒体关于养犬纠纷的相关报道，涉及的案件即使是小的咬伤事故，责任方也会被处罚数万美元。
三是「小题大做」要刚柔并济。养犬问题表面上看是犬的问题，其实根源上还是养犬人的问题。相对于具有「刚性」的立法执法系统而言，对养犬人的法律意识培养和行为规范塑造的「柔性」举措有时更加重要。鲜水湖畔的很多养犬人都参加了波士顿地区的爱犬俱乐部、训练营、技能学校等，这些基本上都是由民间组织或企业举办，以服务为导向，主要对养犬人进行包括人与动物心理建设在内的教育、交流和培训，并部分承担了养犬规范管理职能，一定程度上减少了刚性执法的对立情绪，降低了城市「治犬」的社会成本。
另一方面，都市治犬要「大题小做」，注重激发微观活力。对一些养犬人来讲，爱犬已经是他们美好城市生活的一个组成部分，共同记录了在这个城市的许多珍贵时刻、成长经历，有的还因为爱犬找到了知己和伴侣。相对于冷冰冰的法律条文，这些在城市生活的养犬人更希望能够感受到城市的温度。
如何把治犬的「小题目」做好「大文章」，有两个方面值得考虑。
一方面要留有空间。即在告知「不可为」的情况下，给养犬人留下「可为」的空间。如鲜水湖就是一个可供犬类活动的共享区域，如果满足拥有有效可见的剑桥市养狗许可证、遛狗不超过3只、狗始终在主人的视线范围内、狗在被召唤时会迅速作出反应等条件，犬主人可以不拴狗绳。湖边还提供了喷水池、犬类障碍设施和专门处理犬类排泄物的垃圾桶等为犬类活动提供便利。同时，波士顿政府网站上也明确标出了不拴狗绳的狗娱乐空间位置，如唐纳大道游乐场、罗南公园、彼得斯公园等，并由市卫生部门发布政策提出所有有室外空间的餐厅和啤酒花园，都可以申请「爱狗空间」。
另一方面要多动员民间的力量参与治犬实践，多做微观实验来改善治理绩效。在这方面，波士顿公园所推进的「不拴狗绳计划」就很有代表性。该计划由名为「公共花园之友」的社会组织推动，与政府管理部门、社区居民共同设计构思，在拥有数百年历史的城市公园中，构建了首个获得城市公园委员会批准的不拴绳区域，并且没有围栏和指定一次性使用限制空间。如此通过多方共同沟通、协商、设计、实施的「计划」，让养犬人从消极的被管理者转变为积极的管理者，不仅有助于完善犬只管理的规则，还有助于创建一个长期的、可持续的机制来确保各方利益。
（作者系国务院发展研究中心公共管理与人力资源研究所综合研究室主任、研究员）
