随着中国城镇化进程从过去的「粗放式建设」发展进入「精细化运营」时代，城市更新的意义和作用日益突出，尤其是在新冠疫情过后全国各地城市更新的需求更加旺盛。加强城市更新项目谋划，破除城市更新领域专项债发行的困境，强化地方政府专项债券在城市更新领域更广泛的运用，对于有效推动城市更新项目落地、降低地方政府财政压力具有十分重要的意义。
一、城市更新专项债发行的困境
城市更新的热潮与地方政府专项债券的持续升温碰撞在一起，理论上应该能够形成存量化经济时代推动新型城镇化的强力组合拳。但是从近年来城市更新领域的专项债券发行情况看，并没有达到理想效果。单从2020年专项债发放情况来看，全国新增地方政府专项债券规模3.6 万亿元，城市更新领域发行规模仅24.2 亿元，占比不到千分之一，这与巨大的城市更新存量需求反差明显。
通过对已发行城市更新专项债项目进行分析发现，这类项目普遍具有两大特点。一是城市更新专项债的发行地以东部沿海、发达地区、一二线城市居多，尤其集中在经济实力和地方财政能力较强的区域。二是城市更新项目总投资额普遍较大，大都在几十亿甚至上百亿元，但是真正从专项债券募集的资金占比较低，往往只占总投资的1/3 左右。总体来看，城市更新领域对地方政府专项债券的运用虽有涉及，但对地方财政的依赖性并没有从本质上发生转变，地方财政依然是城市更新专项债项目投资来源的主力军，专项债券资金往往扮演了补充资金的角色。
究其原因，这与城市更新专项债券项目的公益性是密切相关的。地方政府专项债券更适用于综合整治类城市更新项目，这类项目往往投资额大，公益性强，但经营性较差，可盈利性不足。综合整治类项目既不会改变土地性质、也不能进行拆建集约出可开发土地，难以形成土地增值，这与「地产化」的城市更新通过土地的出让和多级开发实现免洗的投资收益平衡有着天壤之别。就单体项目而言，很多综合整治项目（尤其是老旧小区改造项目）投资收益来源十分有限，自身经济效益甚至低于2%，即便是千方百计创设各种经营性项目，收益和融资平衡的目标实现也是势比登天。正是因为这种收益来源的有限性，导致了可支撑的还本付息额度较小，进而使得城市更新领域对专项债券的运用进展缓慢，也使得专项债券对城市更新领域有效投资的引导、吸引和撬动作用难以释放。
目前来看， 发达地区、一线新一线城市在「地产化」的更新浪潮中同时释放了大量综合整治需求，而欠发达地区以及二三线城市更新运动更热衷于拆除重建。长远来看，随着地产热的逐步消退和国家对大拆大建的限制，预计欠发达地区以及二三线城市中以地产化为显著特征的拆除重建类更新热度将不断降低，综合整治类城市更新的需求会上升。而这些地区政府财政支出有限，难以匹配城市更新项目巨大的资金需求量，这就需要更多由政府主导或者政府引导的投融资在城市更新领域发挥更大作用。因此，只有不断创新综合整治类城市更新项目收益来源，突破收益和融资自平衡瓶颈，才能不断释放专项债资本在城市更新领域的作用，推动更大规模、更高品质的城市更新运动。
（来源：中机院）
二、破解收益困境的对策研究
1. 加强内部经营性收益挖潜
基于项目本身要想提升整体收益，一方面是要加强政府性基金收入和专项收入的挖掘，另一方面要提升项目的整体价值。
挖掘政府性基金收入和专项收入，除了依靠传统的商业租赁、广告和物业管理收入外，可以根据更新对象区域的实际情况和需求，拓展可收费的服务性项目，增加使用者付费收入。要在市政基础设施改造提升以及建构筑物公共部位维修等基础类改造基础上，增加停车库（场）、智能快件箱、智能信包箱、文化休闲设施、物业用房等配套设施。抢抓新基建和新能源发展风口，适量配置新能源充电桩、能源站等新型基础设施，在有条件的区域推动综合管廊建设，推动市政管线入管廊，增加管廊收入和后期维护管理收入。
提升项目的整体价值，就是要强化公共服务设施配套建设及其智慧化改造，包括社区综合服务设施、卫生服务站等公共卫生设施、幼儿园等教育设施、周界防护等智能感知设施，以及养老、托育、助餐、家政保洁、便民市场、便利店、邮政快递末端综合服务站等社区专项服务设施，并在户籍管理、社会保障等方面提供全面配套服务，提升片区综合服务品质，使城市更新项目的潜在价值得以凸显，同时增强居民和利益相关者对配套设施使用付费的意愿，从而达到增加项目内生收益的效果。
2. 探索跨片区统筹平衡模式
所谓跨片区统筹平衡模式，就是将整治提升类城市更新项目与相邻或邻近的老城区、棚户区、旧厂区、城中村、危旧房改造以及既有建筑功能转换等更新项目进行绑定，充分发挥拆建、改建类项目在自身「造血」功能上的优势，以拆建片区的土地出让等大笔收益来补贴综合整治片区的收益短板，从而实现收益和融资资本的自我平衡。
跨区域组合的原理，是打破传统项目运作方式，将多个地理位置上不相连、性质上不尽相同的项目进行组合，拟制成为一个综合性项目，或构建成一个项目组合体。将多个跨区域项目进行组合的方式，是符合我国政策导向的。2020 年的【住房和城乡建设部办公厅关于印发< 城镇老旧小区改造可复制政策机制清单（第一批）> 的通知】（建办城函〔2020〕649 号）对此进行了明确的列举，即跨片区组合平衡模式：将拟改造的老旧小区与其不相邻的城市建设或改造项目组合，以项目收益弥补老旧小区改造支出，实现资金平衡。
目前，在其他领域专项债券项目中，已经有越来越多的已成功获批发行的项目采用的是跨区域组合的形式。在新型城镇化建设项目中以及国家推广TOD 模式和EOD 模式中，也都体现了这种跨区域组合的理念。采取这种「肥瘦搭配」模式促进城市更新项目资金平衡，是一种十分有效也具备可操作性的创新模式。但是在实践项目投融资谋划时，务必要保证优质部分（补偿项目）的经营性收入既要能弥补城市更新缺口部分（被补偿主项目）的收入不足，同时也要覆盖补偿项目本身的成本投入。只有形成这种资本上的「双覆盖」，才能形成真正意义上的自平衡。
四、对地方政府发行城市更新专项债的建议
一是紧跟政策导向，强化项目储备。城镇老旧小区改造作为重要民生工程，对满足人民群众美好生活需要、推进城市更新具有十分重要的意义，各地方政府应该紧紧围绕城市更新抓项目谋划和储备，保证「资金跟着项目走」，未雨绸缪为争取新增地方政府专项债券的申报打基础。
二是确保合规使用，强化资金管理。严格遵守专项债申报发行程序，落实地方政府债务信息公开制度，主动接受社会监督。严格债券资金使用管理，依托地方政府债务管理信息系统，对专项债资金实行穿透式、全过程动态监控，健全内部财务、审计和信息披露制度，不定期对专项债资金使用情况进行检查，确保专项债资金合规、合法使用。三是推动项目实施，强化资本效应。加快推进项目落地建设，防止「资金等项目」，加强对债券资金支出进度通报和调度，以最大效率改善老旧小区民生，提升生活质量，强化专项债资金边际效益，提升群众的获得感、安全感、幸福感。(作者：杨辉)
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