邢彤晖｜数字人民币对货币权力的影响及其法律规制 - 财经

2024-10-29财经

数字人民币是由央行发行的以数字形式存在的法定货币，具有可追踪性和可编程性的特点。其特殊的存在形式及技术特征会使央行货币权力在权力范围、权力深度及权力行使方式等方面实现技术性扩张。我国货币法律制度需要对这种权力扩张作出回应。表面上看，技术性扩张是计算机技术对我国货币法律制度的挑战，从本质上看，在货币权力技术性扩张的逻辑体系中货币权力是基础，计算机技术只是工具。因此数字人民币导致的货币权力技术性扩张只是一个计算机技术作用于货币权力而形成的权力变化的一般性法律问题。鉴于此，现阶段我国对数字人民币引致的货币权力技术性扩张的规制可以在现有规制框架的基础上，从「权力」和「技术」两个维度发力对规制框架进行制度扩容，使其达到稳定性与开放性的动态平衡。

引言

2009年初，一种以「去中心化」为特点的全新货币形式「数字加密货币」横空出世，自此世界范围内开始出现多种发行主体不同、运行模式各异的数字货币，并且多国央行已经将「法定数字货币」的研发设计提上日程，各主要国家和经济体也对法定数字货币的发行达成了一些基础共识：（1）有明确的中心化组织，以国家信用为担保，能够得到法律上的保障；（2）价格相对平稳，能够很好地承担货币的价值尺度职能；（3）技术上保持中性。

我国从2014年开始研究法定数字货币，并于2017年起由中国人民银行（以下简称「人民银行」或「央行」）与商业银行合作开展数字人民币的研发工作。目前我国已逐步将数字人民币试点从富有代表性的城市扩展至部分省级行政区全域+部分城市，截至2023年11月，全国共有23个省级行政区全域或部分城市开展数字人民币试点。数字人民币的试点场景也不断丰富，涵盖购物消费、工资发放、社会保障、公共交通、航空服务、证券市场购买场外理财产品等。流通中的数字人民币存量也达到新高。此外，实践中关于数字人民币的案件与判决也开始出现。

随着数字人民币越来越多地进入人们的视野和生活，我国法学界对数字人民币的研究也逐渐增多，主要集中在数字人民币的法律性质、法偿性、发行和流通可能遇到的问题、货币法律体系的完善、人民币国际化等方面。整体而言，学界的研究主要集中在与数字人民币相关的基础和宏观问题，虽然有部分研究涉及货币权力（利）的重新配置，却既没有明确货币权力变化的具体路径，也没有解构货币权力变化的机理，使得对数字人民币引起的货币权力的重新配置的研究较为笼统。鉴于此，本文在明确数字人民币发行方案与技术性特征的基础上，归纳了数字人民币的技术性特征引致的货币权力扩张的具体路径，并对货币权力技术性扩张的本质进行分析，将之解构为「货币权力基础+数字技术工具」共同对货币法律制度的挑战，以期探索一套双维度法律规制方案，为我国未来形成一套稳定的货币体系奠定法律基础。

一、数字人民币的发行方案与技术性特征

数字人民币由我国央行发行，以国家信用为支撑且具有法偿性，是法定货币的数字形式。从央行数字人民币研发工作组发布的【中国数字人民币的研发进展白皮书】（以下简称【白皮书】）来看，央行对数字人民币的发行持稳妥推进的态度，希望在数字人民币研发之初便打牢技术根基，将数字人民币打造成安全易用、功能丰富、对市场冲击最小化的国家公共基础设施。

（一）

数字人民币的发行方案

数字人民币的发行方案包括发行模式和运营模式两个部分。根据中国人民银行法的规定，央行负责人民币的发行和统一管理。数字人民币作为人民币的数字形式，也应当由央行发行，与实物人民币一样是央行对持币人的负债。因此，我国数字人民币采用「中心化发行」模式。而为了方便我国实物人民币和数字人民币的统一管理，尊重社会的交易习惯，提升社会对数字人民币的接受度，我国数字人民币沿用与实物人民币一致的「央行-商业银行」的「双层运营模式」，由人民银行对商业银行发行数字人民币，商业银行向个体用户提供数字人民币的兑换服务。

数字人民币的发行运营网络系统由央行牵头搭建，授权商业银行或机构进行技术对接。上至数字人民币的发行、运营，下至数字人民币的兑换、流通均通过该专有网络系统完成。数字人民币网络系统向社会公众、授权商业银行和机构、开放，所有社会主体都可以在该系统中开立唯一的数字货币「基础账户」商业银行在人民银行开立「商业银行数字货币账户」。除此之外，社会主体还需要在系统内选择不同的授权商业银行开通「数字钱包」，任一类成功开通的数字钱包均具有兑出、兑回、消费、转账、查询的基本功能；个体用户的数字钱包与其在央行的基础账户保持勾连关系。个体用户发生数字货币兑出、兑回、消费、转账时，其数字货币钱包载体要相互确认并生成业务勾联码，双方的相关信息及勾联码同时传送到央行及自己的数字钱包开立银行进行账务处理；数字钱包开立银行将处理过的账务信息加上自身标识后发送至人民银行，以调整其数字货币账户余额；人民银行通过业务勾联码将个体用户发生的数字货币进出项进行核对，确认相符后，调整收付款双方的账户余额，并根据数字钱包开立银行发来的信息，通过业务勾联码核对相符后，相应调整两家银行的账户余额。

这样就形成了以中心化发行的数字人民币的「双层运行体系」：商业银行在央行的商业银行数字货币账户、个体用户在央行的基础账户都在央行管理的数字人民币专有网络中，个体用户在商业银行的数字钱包的交易数据也通过技术接口实时加载于个体用户在央行的基础账户，由此央行实现对全社会「数字货币一本账」的统一管理。据此，央行能够做到不办理具体业务但实时掌握数字货币的使用、分布情况，商业银行仍办理具体业务，但只能了解与自己经办业务的相关信息。这样不仅能够实现央行对数字人民币的中心化管理，还能充分发挥收授权商业银行及机构的创新能力。

（二）

数字人民币的技术性特征

【白皮书】明确了数字人民币的七大特征，但其中大部分都只是数字人民币作为法定货币的制度选择下形成的基础特征，如不计付利息、低成本、支付即结算等。真正能够体现数字人民币实现了货币史上重大变革的还是要看数字人民币因技术发展和技术路线选择而形成的技术性特征。

第一，以数字形式存在，是法定数字货币被认为实现货币变革的最显著的特征。虽然数字人民币的功能和法律属性与实物人民币完全一样，但它以加密字符串的形式存在。每个数字人民币对应一个字符串，分别包含了数字人民币的发行字符、持有人字符、流通字符、特定目的的智能合约字符等。这些字符类似民法上的无体物，虽然看不见摸不着，但又是实实在在的财富保有形式，是真实存在的。人们作为数字人民币的所有者，需要以特殊的载体来持有、控制它，央行作为数字人民币的发行管理者，需要管理、维护这些以字符串形式存在的货币。

第二，可追踪性，是数字人民币与实物人民币的又一重要区别，是计算机技术应用于货币发行的必然结果。数字人民币上加载的持币人、交易对象、交易时间、货币流向等信息是在事件发生时自动生成并加载的，非特殊情况无法被删除或修改。因此，数字人民币的每一个动向都是可以通过技术被追踪的。正因如此，数字人民币在研发之初就被委以防范及追踪网络赌博、洗钱、逃税等违法犯罪行为的重任，并且央行还可以根据其所掌握的数字人民币的流向、流通速度等制定更加行之有效的货币政策。

值得一提的是，这与【白皮书】中提到的数字人民币的匿名性（可控匿名）并不冲突。可追踪性只是从技术的角度客观地反映了基于数字人民币的特殊存在形式而形成的技术特征。而匿名性（可控匿名）则是央行为保护个人信息与隐私作出的专人管理、业务隔离、分级授权、禁止任意查询等制度设计。

第三，可编程性，是数字人民币相较于实物人民币的最大优势。除交易双方可以将不影响数字人民币功能的智能合约加载在数字人民币之上外，央行也可在发行数字人民币时将特定目的的「前瞻条件」加载于数字人民币之上。因此，人们普遍认为数字人民币的可编程性能够在货币政策实施、全新业务场景构建、数字货币监管科技等方面创造更多发展空间。数字人民币试点阶段最典型的可编程性应用便是数字人民币红包的发放：一些红包只能在指定商户、指定有效期内消费，过期便会被自动回收。这便是一种「附生效条件」功能嵌入特定交易场景的应用。

与【白皮书】中提及的数字人民币作为法定货币的一些基础特征相比，基础特征的存在是为数字人民币能够更好地履行货币职能提供保障，是数字人民币身为法定货币所必须具备的；而技术性特征才是数字经济和金融科技共同发展催生出的数字经济时代货币的应然特征，才能满足人们对数字经济时代的货币高效能、多维度、高扩展性的构想。

二、数字人民币引致货币权力技术性扩张的路径分析

中国人民银行是我国最高货币权力机构，负责我国法定货币的发行、管理及货币政策的制定和实施。虽然中国人民银行法尚未对数字人民币的相关内容作出规定，但作为我国法定货币的数字形式，未来我国数字人民币的发行、管理都应当由央行负责。数字人民币的发行绝不仅仅是货币形式的简单变革，与之相随的还有因技术加持而发生的货币权力扩张，这是我国货币法律体系应对这种变革不能回避的问题。

（一）

货币形态的改变在横向上扩充了货币权力的范围

现行货币法律体系下，央行货币权力的内涵和外延都较为清晰。随着数字人民币完成了货币发展史上又一次货币形态的变革，央行的货币权力范围是否需要随货币形态的变化而调整成为一个急需解决的法律问题。如果将央行所有因货币形态改变而产生的职责内容的变化都冠以「权力」之名，不仅可能造成公民对应权利的减损，还可能使央行货币权力成为一个随意变动缺乏权威性的存在。而一味地固守央行现有货币权力的内涵和外延，拒绝技术加持下新兴权力的出现又于我国法定货币发行和管理不利。因此，我们需要深入了解央行新增职责内容的机理，来确定这种变化究竟是原有权力内涵外延的扩展还是新型权力类型的诞生。

数字人民币是数字形式的法定货币，其数字化形态决定了央行不能像发行或投放纸币一样开动印钞机或运钞车，货币在交易各方间的流转或银行间的结算也不再以现金交付和银行系统间的划转，而是依托央行牵头构建的数字人民币专有网络系统和钱包生态平台来完成。因此，数字人民币发行和流通的前提是央行拥有构建数字人民币专有网络系统和钱包生态平台及相关基础设施的权力。从形式上看，该权力的确是实物人民币场景下没有的权力内容，但仔细分析该权力之下对应的职责、法律后果以及是否有相对人需要救济等内容，可以发现这一职责并没有上升到新型权力类型的层面，只是央行发行、管理货币权力的题中之意。

数字人民币以加密字符串的形式存在，其全生命周期中形成的所有数据最终都会汇集在数字人民币专有网络系统之中，其中还有部分数据会被央行设置的特定目的算法所抓取存储于「大数据分析中心」，经过进一步的加工与处理后被用于经济发展情况分析、基础货币管理、货币政策制定、可疑账户风险预警、维护金融稳定等，这样才能更大限度发挥央行所掌握的数字人民币数据的价值，也是数字人民币被寄予厚望的根本原因。但这些作用得以发挥的前提是央行拥有加工、处理和使用货币数据的权力。此外，虽然数字人民币采用「双层运营体系」，央行无需直接向社会公众投放货币，但数字人民币特殊的形态决定了其需要在后台以「记账」的形式完成权利登记和清结算。为此央行在数字人民币技术框架中设置了「登记中心」，用于记录数字人民币的流转并进行权属转移登记。实物人民币场景下，央行虽然也需要维护支付清算系统的正常运行，但并不需要履行货币流转记录和权属登记的职责。这一权力的内容明显与维护支付清算系统的正常运行职责的内容不同，并且首次出现央行与持币人发生直接法律关系的情况。这种存在权力相对人的情况下，如果出现记录或登记错误的情况还需要对权力相对人予以救济。不同的法律关系、权力内容、救济方式足够使记录数字人民币流转和进行数字人民币权属确认和登记成为新的货币权力类型。

上述权力都是数字人民币能够发行、流通的前提和保障，但又大致可分为两类：一类与构建数字人民币专有网络系统和钱包生态平台及相关基础设施的权力内容类似，是中国人民银行法第4条第3款「央行发行人民币，管理人民币流通」职责在权力内涵上的扩展，并没有形成新的权力类型；另一类则与处理与使用数字人民币数据、进行数字人民币权属转移登记的权力类似，构成新的权力类型。

不论是对原有货币权力内涵、外延的扩展还是新型货币权力类型的诞生，都是由数字人民币特殊形态而产生的，是货币权力整体内容在横向上的扩展。只有具备这些权力，央行未来才能完整地履行自身发行、管理我国法定货币的职责。

（二）

可追踪性在纵向上拓展了货币权力掌控经济发展情况的空间

可追踪性是一个颇具争议的特征，【白皮书】中并没有将其明确为数字人民币的特征之一，但它又无可争议地存在着并成为数字人民币发行要解决的最主要问题之一。一方面，数字人民币的可追踪性可以使洗钱、电信诈骗、网络赌博、恐怖融资等违法犯罪行为无处遁形；另一方面它的确会引起人们对个人信息和隐私保护的担忧。央行也一直在通过知识普及、逻辑解释、制度构建等方法正面回应这个人们最关心的问题。

数字人民币可追踪性带来这些争议的主要原因是数字人民币场景下央行获取货币信息和经济信息的路径和范围较实物人民币场景而言有所改变。实物人民币的货币信息分为三个层级。第一层级是央行向商业银行投放货币，第二层级是商业银行向社会投放货币，第三层级是货币在不同市场主体间流转。但由于三个层级之间的数据是相互隔离的，央行只能直接获得第一层级的货币信息，第二和第三层级的货币信息和经济数据则通过各级央行或政府统计部门进行数据筛选和处理后层层上报。电子支付业务的兴起也没有从根本上改变这一局面，因为对于商业银行或支付服务机构而言，他们对自身拥有或管理的与客户相关的信息有保密义务，央行只有在履行管理或监管职责时才能要求商业银行和支付机构提供。

数字人民币场景下，央行获得货币和经济数据的路径和范围都发生了变化。首先，央行可以直接获得其需要的货币和经济数据。虽然数字人民币也按照双层运营体系发行和管理，但数据不再由各主体分别所有或管理，而是全部加载于数字人民币专有网络系统之上。央行为履行职责之需可按照法律规定的程序和方法直接从中选取全部或部分数据使用，无需按照数据层级进行自下而上的层层筛选与反馈。路径的改变为货币权力的纵向扩张创造了条件。其次，更重要的是，央行获取货币信息和经济数据的范围发生了纵向延伸。数字人民币全生命周期中发生的流转都加载于对应的货币之上。理论上讲，央行不仅能够通过数字人民币加载的数据了解每一个数字人民币的流向、流通速度，还可以通过加载的智能合约掌握市场上每一笔交易的细节，甚至能够通过大数据分析推断出每个市场主体的职业、身体状况、社会关系等。可以说，通过数字人民币的可追踪性，央行对货币的管理不再仅局限于货币流向、流通速度、银行业监管等纯粹的货币或金融问题，而是成为了一个能够触达社会生活和市场交易最末端每一个个体情况的「数据利维坦」。如前文所述，这种在纵向上近乎触达社会生活最末端的货币权力的确会对防范和追踪与数字人民币有关的违法犯罪行为有帮助，却也会使公众产生个人信息和隐私保护的危机感。

（三）

可编程性丰富了央行行使货币权力的方式

数字人民币的可编程性指数字人民币上可以加载表达一定任务或操作的运算方式，使其在特定条件下按照规定的方式自动支付或受到监管，从技术的角度看是一种「if…then…」的固定执行模式，从现实生活的角度看是一种「条件」+「结果」的程序性规定。这种能够加载于数字人民币之上，且只要满足预先设定的条件就可被自动执行的功能自被提出之日起就被视为数字经济时代创新支付方式和商业场景的重要方法。由于数字人民币功能稳定与否直接事关我国公民财产安全和市场经济运行发展的稳定性，因此不管数字人民币可编程性如何创新、怎样使用，都要以「不影响货币功能」为前提。

目前关于数字人民币可编程性的创新主要集中在数字人民币发行和流通两个环节。流通环节的创新已经开始在预付款场景和证券募集资金归集等场景中进行试验，对于解决以往商家跑路、募集资金不按约定方式使用等合约履行环节的不诚信问题卓有成效。对于货币发行环节可编程性的应用，目前多处于理论假设与探讨阶段，也是本部分要论述的主要内容。

我国关于数字人民币可编程性在发行环节的应用，例如在数字人民币发行时便可将「前瞻条件触发」的设计加载在数字人民币之上来解决传导机制不畅、逆周期调控困难、货币「脱实向虚」、政策沟通不足等传统货币政策困境。这也属于典型的「条件」+「结果」的条件逻辑模式。

以央行结构性货币政策中的「支持煤炭清洁高效利用专项再贷款工具」为例，该项货币政策工具采用「先贷后借」模式。在实物人民币场景下，虽然央行在对金融机构发放再贷款时要对金融机构已发生的专项贷款台账进行审查，但这些贷款最终是否流向煤炭清洁高效利用领域存在很大的不确定性，最终导致该货币政策的效果不尽如人意。即使在数字人民币场景下，如果央行仅依靠数字人民币的可追踪性掌握专项贷款的最终流向，也只会因货币没有被定向使用而导致再贷款货币工具无法被使用。

而数字人民币的可编程性可以通过多种方案完美地解决这一问题。方案一是直接创设新的货币政策工具：由央行在货币发行之时将「流向主体触发生效条件」加载于数字人民币之上，「if」贷款流向煤炭清洁高效利用领域，「then」该笔货币生效，「if」流向房地产或资本市场等领域，「then」该笔货币不生效；方案二是将区块链技术和「流向主体触发生效条件」共同使用在「再贷款」类的货币政策之上：通过区块链技术将金融机构已发放的贷款与央行即将发生的再贷款进行链接和节点确认，创建一种「if」金融机构已发放的定向贷款流向了特定领域，「then」央行的再贷款将会自动发放至金融机构的商业银行数字货币账户。这两种方案中，一种方案直接增设了一种新的货币政策工具，另一种方案则通过区块链技术实现两笔贷款间的互相验证，进而改变央行审核后再发放再贷款的货币政策运作模式，直接提高类似货币政策工具的运作效率。

以上只是数字人民币可编程性使用场景的冰山一角。随着数字人民币研发和试点工作的推进和计算机技术的不断发展，数字人民币的可编程性一定会对央行行使货币权力的方式进行改变和塑造，进而创造更多元化、精细化、实时化的权力行使方式，并通过重新构建央行各项货币权力间的关系与结构，实现货币权力行使方式的指数型增长。

三、货币权力技术性扩张与现行货币法律制度的适配度检视

我国现行货币法律体系是一个不断完善的庞大的法律体系，不仅构建起我国传统实物人民币发行、流通、管理的基本框架，还在不断针对货币治理领域发生的变化和存在的问题及时作出回应。虽然数字人民币与实物人民币同属我国的法定货币，但支撑数字人民币发行、流通的货币权力却在技术的加持下实现了技术性扩张。我国货币法律体系需要对货币权力的扩张作出回应，但这种回应绝不是简单地将人民币的数字形式写入中国人民银行法就能做到的。鉴于此，我们需要在梳理现行法律体系对货币权力的基本规制框架和货币权力技术性扩张本质的基础上，探索将数字人民币引发的货币权力变动纳入我国货币法律体系规制范围的路径。

（一）

我国现行货币法律体系规制货币权力的基本框架

我国现行货币法律体系中并没有关于数字人民币的规定，中国人民银行法（修改草案征求意见稿）中也只针对数字人民币进行了「微调」。一方面可能是目前我国数字人民币的发行、管理和业务运行框架、底层技术、安全标准还没有最终确定，另一方面则可能因为我国数字人民币采用和实物人民币一样的双层运营模式，如此简单的微调也足以明确我国数字人民币发行管理的权力主体。但货币权力是一个呈体系化的有机整体，只通过明确权力主体进行授权或规制是远远不够的。目前我国关于央行货币权力的内容散见于不同层次的法律、法规、部门规章和规范性文件甚至央行内部规范中。

1.关于货币权力的基础性规定

基础性规定的主要作用是明确我国央行货币权力的基础内容，如权力主体、法律地位、权力内容、权力客体、与政府的关系等。我国关于货币权力的基础性规定主要包括中国人民银行法、反洗钱法、【人民币管理条例】等。中国人民银行法概括性规定了央行的货币发行和管理权、货币政策制定和执行权、维护支付和清算系统的权力、指导和部署反洗钱工作的权力等，这种来自法律的明确授权是央行履行职责的前提；【人民币管理条例】是我国央行进行人民币管理的核心法规，明确了央行在人民币设计、印制、发行、流通、回收中的职责，使中国人民银行法规定的货币权力更具可操作性，此外【人民币管理条例】还对破坏人民币管理秩序的行为作出禁止性规定，并将刑法作为其履行货币权力的最终保障。反洗钱法是我国为预防洗钱、恐怖融资活动，维护金融秩序的单行法，就反洗钱的概念、主体、职责内容、管辖等问题作出了基础性规定，为央行及各级反洗钱义务主体开展反洗钱尽职调查、监督、报告、预防工作提供法律依据。

2.细化货币权力行使的专门性规定

如果说关于货币权力的基础性规定太过笼统，缺乏具体行使职能的依据和手段，可操作性不强，那么关于各项货币权力的专门性规定则进一步明确了央行在行使货币权力过程中的职能定位、依据、标准和手段等内容。

近年来我国关于货币权力的专门性规定越来越完善，几乎涵盖货币权力的每一个领域：如【现金管理暂行条例】拓宽了央行进行现金管理的对象，完善了现金管理的具体手段，增强了央行对我国现金流向的掌控力；【中国人民银行货币鉴别及假币收缴、鉴定管理办法】【中国人民银行残缺、污损人民币兑换办法】规定了假币鉴别、收缴、鉴定、行政处罚以及人民币残缺、污损的兑换方法，使央行在履行维护人民币信誉，确保人民币正常流通、保护持币人合法权益的职责时有法可依；新修订的【中国人民银行货币政策委员会条例】明确了货币政策委员会的法律地位，在保留了货币政策委员会的职责、组成人员、工作程序等内容的基础上，新增货币政策委员会加强「预期引导」的职责，对于进一步提高货币政策决策科学化、民主化、法治化具有重要意义；【人民币银行结算账户管理办法】【跨境贸易人民币结算试点管理办法】【人民币跨境收付信息管理系统管理办法】为我国奠定了构建现代化、国际化支付系统的基础，也为央行开展人民币银行结算账户监管、跨境贸易人民币结算试点工作监督及跨境收付信息管理提供了法律基础；【涉及恐怖活动资产冻结管理办法】【人民币大额和可疑支付交易报告管理办法】【中国人民银行关于进一步加强支付结算管理防范电信网络新型违法犯罪有关事项的通知】规定了央行在预防洗钱及相关上游犯罪中的监督、监测、检查及采取适当措施的职责，对监控和防范洗钱及其上游犯罪、构筑金融业支付结算安全防线意义重大。

3.完善货币权力运行的补充性规定

我国关于货币权力的补充性规定多散见于央行的规章与规范性文件中，如【中国人民银行人民币防伪事项管理办法】【人民币图样使用管理办法】【支付结算执法检查规定】【中央银行会计核算数据集中系统资金归集业务管理办法】【中国人民银行关于加强反洗钱客户身份识别有关工作的通知】【非银行支付机构大额交易报告要素及释义】等。从内容上来看，补充性规范涉及的内容都是央行行使某一专门性货币权力应当注意的标准或细节，是对基础性规定和专门性规定的有益补充；从功能上来看，补充性规范有助于提升央行的行政管理能力和依法行政的水平。

可以说，我国针对央行货币权力建成了一套系统化、体系化的法律制度体系，使央行在行使货币权力时有法可依，符合依法治国方略的基本要求；并且基础性规定、专门性规定、补充性规定间相互协调统一、层层深入，将央行货币权力的行使细化到最小的权力要素。

（二）

对货币权力技术性扩张进行法律规制的逻辑选择

计算机技术发展引发的变革或问题在不断推动我国法律制度与法治理念的变迁，我国的社会主义法律体系就是在这种变迁中逐渐完成中国式法治现代化的进程。央行货币权力的技术性扩张是计算机技术在货币领域引起的诸多法律问题中最典型的一个，我国现行货币法律体系理应对这种权力变化作出回应，首要问题便是了解货币权力技术性扩张的本质。

「货币权力的技术性扩张」分别由「货币权力」「技术」和「扩张」三个部分组成。「货币权力」是我国货币法律体系下的一种制度设计，是一套不论是否有技术加持都存在的规范，包括货币权力主体、权力内容、权力行使方式等一整套制度安排，负责我国货币的发行和管理、货币政策的制定和实施，货币权力的存在是技术能够对其发挥作用的前提与基础。「技术」并非数字经济时代的特有产物。早在北宋时期，造纸技术的发展就为「交子」的发行奠定了基础，我国由官方发行货币的制度雏形就此形成；纸币印制工艺的改革进一步完善了元代的纸币制度，甚至其影响范围远至欧洲；计算机网络技术的发展则促进了现代电子货币、第三方支付等发生，进一步提高了支付效率。每一次技术上的突破或发展应用在货币之上都会推动货币制度的发展。在这种场景下，技术是一种可以作用于货币权力制度的工具，产生什么样的结果取决于对技术的使用方式。「扩张」便是将「技术」运用于「货币权力」产生的结果。从性质上来讲，这与大数据应用于网络购物平台便会向消费者推荐与其经常购买商品价位相匹配的「猜你喜欢」、人工智能应用于视频制作可以生成惟妙惟肖的场景和精彩的剧情是一样的。

通过对「货币权力的技术性扩张」的拆解可知：首先，计算机技术作用于货币权力的路径完全取决于法律授权下货币权力的内容及权力行使方式，归根结底还是以货币权力为「基础」的；其次，计算机技术能够被用于货币领域，是因为它能够满足人们在数字经济时代对安全高效、创新开放的多元化支付手段的追求，最终效果与「技术的善恶」「代码即法律」等问题无关，而取决于使用计算机技术的人的目的或追求。因此，计算机技术只是满足人们特定追求的「工具」。运用苏力老师对「科技与法律」的关系能否成为一个法理学问题的经典论述可知：虽然这种技术性扩张会引发货币权力主体或内容等权力基本要素的变更，但他并不构成对现行货币法律制度的价值追求与基本理论的变更，因此数字人民币引起的货币权力技术性扩张从本质上来说是一个一般性的法律或法学问题。

此时，再来回看我国以中国人民银行法为核心，分三个层级对货币权力进行规制的基本法律框架：第一层级的基础性规定从整体上明确货币权力的主体、内容、职责，第二层级的专门性规定进一步确定货币权力主体行使货币权力的方式及判断标准，第三层级的补充性定的主要内容大多为相关技术标准为主，是货币权力主体在行使权力过程中作出相关判断的根本依据。这种规制模式基本上自上而下形成了权力之树，几乎涵盖了货币权力的所有内容。

该规制框架能否直接适用于对数字人民币发行下扩张了的货币权力的规制呢？答案是肯定的。第一，数字人民币场景下发生技术性扩张的权力的基础和本质没有发生改变，它仍然是由中国人民银行法这一基础性规定授权进行货币发行和管理、货币政策制定和实施的权力；第二，计算机技术在权力扩张中发挥的是工具作用，只要通过专门性规定规范好工具使用的目的和方式，再通过补充新规定明确相关技术标准，货币权力履行的结果也会向善而行，与现行货币法律体系对货币权力进行规制的目的保持一致。只是在立法技术上需要注意实物人民币与数字人民币并行下的制度耦合即可。第三，由于目前我国还处于数字人民币的研发阶段，当下由于货币形态改变发生的权力扩张可能会随着数字人民币底层技术或使用场景的不断开发在日后成为一种常态。因此我们在对这种权力扩张作出法律回应的同时，要对货币权力规制框架的稳定性与灵活性进行综合考量。现有的法律规制框架刚好同时满足这种稳定性与灵活性的要求，在面对权力变更时既能在最小范围内针对不同权力内容对相应层级的法律规范进行灵活修改，又能最大限度地保证规制框架的其他部分不被影响，从而维持规制框架的稳定性。

可以说现行货币权力规制的法律框架与数字人民币引致的货币权力技术性扩张的适配度极高。因此，我们无需在谈及计算机技术及其引致的货币权力扩张时色变，也要跳出目前学界进行研究时存在的「数字人民币整体对于作为总体的货币法律制度的影响」的窠臼，在现有货币权力规制法律框架的基础上，从「权力基础」和「技术工具」两个向度发力，分层次对发生技术性扩张的货币权力进行法律规制。

四、完善货币权力技术性扩张的法律规制框架

通过对货币权力技术性扩张与现行货币法律制度适配度的检视可以发现，我国目前已建成的货币权力规制的法律框架在进行制度扩容后整体上是能够用于规制数字人民币发行场景下的技术权力扩张的。同时由于我国数字人民币研发工作尚在进行，货币权力在当下发生的扩张在未来可能会形成一种常态，我们需要不断对货币权力规制的法律框架进行完善，才能保证央行货币权力的行使能够实现保持货币币值稳定，并以此促进经济增长的终极目标。

（一）

对基础性规定的完善

现行货币法律体系下，关于我国数字人民币发行的内容是整体性缺失的，而对货币权力进行法律规制的前提是货币权力主体明确、权力内涵和外延清晰。同时也要注意授权规范与扩张后的货币权力触达的范围内的法律法规的协调性和一致性，确保不会产生「权力与权利」的冲突。因此对基础性规范这一层级的完善应当围绕这两点展开。

1.明确货币权力主体并充分配置货币权力

首先，明确数字人民币的法律地位和发行管理主体。现行货币法律制度下，中国人民银行是我国行使货币发行和管理权、货币政策制定和执行权的唯一主体，由央行负责数字人民币的发行和管理无可非议。因此完善我国货币权力规制基础性规定的首要任务便是在中国人民银行法和【人民币管理条例】中明确数字人民币法定货币的法律地位，并确定数字人民币的发行、管理权由央行来行使。这是确保我国法定货币发行、管理制度统一性的需要。

其次，丰富已有货币权力类型的内涵。数字人民币以加密字符串的形式存在，其发行、流通需要通过特殊的载体才能实现。因此央行需要在发行数字人民币之前搭建好保障数字人民币顺利发行、流通的金融基础设施，包括但不限于数字人民币专用网络系统、钱包生态平台、数字人民币数据存储设备等。由于这些内容是央行履行发行和管理人民币职责的应有之义，且并没有形成新的权力类型，因此可以将【人民币管理条例】第二章「设计和印制」修改为「发行准备」，并增加基础设施建设的条款。

再次，增加央行货币权力的类型。央行需要对数字人民币全生命周期形成的数据进行管理，如果只有管理行为，那么这属于央行履行货币管理职责的内容。但由于数字人民币的相关数据被认为可以经特定目的筛选用来了解经济运行、货币流动等信息并用于货币政策的制定，因此央行的货币权力需要包含数据筛选、处理、使用的权力。鉴于这是新的货币权力类型，因此需要在中国人民银行法第4条中增加「基于特定目的筛选、处理和使用数字人民币数据」的条款，并且在【人民币管理条例】中专门增设「数据的筛选、处理、使用」一章。另外，由于数字人民币专有网络系统由央行负责管理，对于数字人民币流转的记录和权属登记自然由央行进行。这是央行从未有过的货币权力类型，不仅因为权力内容是新的，还因为这改变了央行行使货币权力没有相对人的情况。如果央行在行使记录或登记权力过程中出现失误，不仅会使专有网络中各区块链间的节点无法相互确认，还会给相关权利人的财产权造成损害。因此不仅应当在中国人民银行法中对该权力予以确认，还应当在【人民币管理条例】中增加对相关工作人员的法则，以及在民事或国家赔偿法律制度中增加对相对人财产权利减损的赔偿制度。

2.针对技术工具的使用设置禁止性条款

数字人民币场景下货币权力扩张的根本原因是计算机技术的运用。其带来的货币权力的改变不是一对一的，而是可以呈指数型增长的，如它可以是技术与技术的结合，也可以是技术与货币政策的结合，还可以是技术与实体经济的结合。但无论这些技术工具如何使用，都有其不能触碰的底线，这就是针对技术加持下的央行货币权力的禁止性条款。

首先，技术工具的使用不能影响数字人民币的功能。这是计算机技术能被应用于数字人民币和货币权力行使的前提，否则对这个问题的讨论就变成了「技术善恶」或「技术的价值追求」等法理学问题探讨。法定货币是一个社会基本价值尺度的表达方式，被视为人们保有社会财富的基本形式，也是促进商品流动最基本的交易媒介。国家货币制度稳定与否直接决定了我国公民的财富观及经济能否繁荣稳定发展，而货币制度稳定的首要要求便是货币功能的稳定。因此应当在【人民币管理条例】中增加不能影响货币功能的禁止性条款。另外，被改变了功能的数字人民币，不管是功能的限缩或功能的扩张，都属于中国人民银行法第19条中规定的对人民币的「变造」，构成犯罪的应当按照刑法的相关规定进行惩罚。

其次，技术工具的使用不能侵犯公民个人信息与隐私权。关于数字人民币最大的争议便是可能会有侵犯公民个人信息与隐私的潜在风险。一旦这种风险变成现实，会极大地降低数字人民币在人们心中的使用偏好，最终影响数字人民币的推行。因此央行早已针对数字人民币可追踪性问题提出了「可控匿名性」的制度安排。但如果不另行对央行使用可追踪性的行为加以限制，数字人民币的可追踪性就会成为央行滥用货币权力侵犯持币人信息与隐私权的「帮凶」。因此，要在【人民币管理条例】中明确央行作为数字人民币专有网络平台的管理人，对数字人民币可追踪性的运用要以不侵犯公民个人信息与隐私权为前提。同时要将个人信息保护法与【人民币管理条例】中的相关内容和条款进行衔接，以便对公民个人信息与隐私权实现全方位、联动的保护。

再次，技术工具的使用不能与货币权力的最终目的相背离。法律授权央行行使货币权力，履行货币发行和管理、货币政策制定和执行的职责，是为了维护我国货币制度的稳定，促进货币政策目标的实现，最终达到币值稳定并促进经济增长的目标。如果说实现货币权力的最终目标是规范权力行使的制度理性，那么技术工具的使用不能与货币权力的最终目的相背离便是工具理性的表现。由于制度理性已经以公开的方式固定于现行货币法律制度中，而工具理性的使用属于视情况而定的偶然行为，因此在数字人民币场景下，我们倾向的价值选择是制度理性优于工具理性，即技术工具的使用要以货币权力最终目标的实现为前提。因此需要在【人民币管理条例】中规定技术工具的使用不能与货币权力的最终目的相背离的条款。

对货币权力进行规制的基础性规定大多是授权性规范，以货币权力的基本要素为内容，是货币权力存在的依据及货币权力行使的边界，因此对基础性规定进行完善只是规制货币权力任意扩张的基础工作。

（二）

针对性地制定一批专门性规定

专门性规定在货币权力规制法律框架中的作用，就是对中国人民银行法规定的货币权力基本内容的明细化、具体化，增强其确定性和可操作性，为央行提供更加明确的货币权力行使依据，是对货币权力规制法律框架的完善。从我国货币权力规制法律框架中专门性规定的基本情况来看，专门性规定大多以央行某一项货币权力下的具体职责为规制对象，对该职责项下的具体责任部门、操作程序、判断标准等内容进行规定。

1.规范央行对数字人民币数据筛选、加工、使用行为的专门性规定

数字人民币全生命周期形成的数据都会存储在数字人民币专有网络系统中，由央行负责管理，并且为了履行货币政策制定职能，央行需要运用大数据、特定目的算法等技术对这些数据进行筛选、加工和使用。首先央行对大数据和特定目的算法的使用应当符合基础性规范中禁止性规定的要求，其次需要制定专门针对数字货币数据筛选、处理、使用的规范：第一要明确央行筛选、处理、使用的前提，即持币人的知情—同意，本部分可以以个人信息保护法为依据或与该法进行衔接，第二要规定处理数据的标准，如是否需要匿名，是否可识别等，第三要明确数据使用的方式、使用范围等，第四赋予数据权利主体数据删除权、异议权及权利行使程序。

2.对数字钱包进行管理的专门性规定

数字钱包是使数字人民币得以正常流通的基础设施，因此央行为保障数字人民币能够正常流通需要与授权机构共同构建数字人民币钱包生态平台，并对数字钱包平台履行监管职责。制定【数字钱包管理办法】成为央行履行数字钱包管理职责的不二选择。其内容至少应当包括数字钱包的种类及分类标准、开立不同类型数字钱包需要提供的信息种类、数字钱包的使用方式、金融机构数字钱包系统接入央行数字钱包系统的方式、央行如何实现对数字钱包的监管等内容。

3.对伪造、变造数字人民币行为进行监管的专门性规定

数字人民币在实现货币形式变革的同时也必然会对伪造、变造货币等违法犯罪行为的行为模式产生影响。实物人民币场景下，伪造货币指的是以真币为样板，通过特定方法制造假币的行为；而变造货币指的是对真实的货币进行改制来改变货币票面价值或纸币张数的行为。数字人民币场景下，货币以加密字符串的形式存在，要想实现对这种形式货币的伪造或变造，需要采取完全不同的手段。如由于伪造的数字人民币无法在数字人民币专有网络系统的各个节点进行验证，因此伪造数字人民币最直接的表现就是首先需要构建一个虚假的数字人民币网络和钱包页面，其次模仿数字人民币加载字符的方式如「发行数据+流通数据+公钥+私钥」；而变造数字人民币则需要将不同的算法或智能合约加载在数字人民币之上，使该货币的货币功能得到扩张。为了使央行更好地履行管理数字人民币职责，必须制定专门的【对伪造、变造货币的识别及管理办法】，明确哪些行为是伪造、变造数字人民币的行为，由哪个主体负责对伪造、变造货币的识别，对于伪造、变造的货币如何处理等问题，最终实现维护数字人民币的信用与稳定，保障持币人利益的目的。

（三）

制定补充性的技术标准

数字人民币场景下，央行会直接掌握大量包括持币人信息、智能合约、货币流向等在内的数据。央行履行货币数据管理职责一方面是为了保障数字人民币能够平稳、顺利流通，另一方面是希望能够进一步加工和使用这些货币数据来实现特定的目标。如果能在数据形成阶段对这些数据进行规范化、标准化收集或处理，不仅会提高央行数据管理的水平，还能降低后续进行数据转换和处理的成本，提高数据集成的效率和业务流程的规范化进行。因此需要制定一套【数字人民币数据规范】，首先，确保数据收集阶段的标准化流程和口径统一，提高数据来源的清洁度；其次，针对数字人民币数据建立一套统一的术语、定义、分类和编码体系，提升部门间沟通、协作、决策的效率；再次，建立一套对于非结构化数据的处理标准，使之能够与结构化数据协调、共存；最后，建立数据定期审查制度，确保数据符合数据规范的标准。

结语

计算机技术与数字经济的蓬勃发展催生了人类货币史上最深刻的货币形式变革—数字人民币由此而生。在数字人民币技术特征的加持下，我国货币权力的范围、深度及行使方式都发生了深刻的变化。我国货币权力规制法律框架应当对这种变化作出回应。只是我们应当看到：当下货币权力的技术性扩张只是为了满足我国数字人民币的发行、流通的基本条件，而未来在很长一段时间内央行货币权力都会随着数字人民币应用场景的拓展而发生改变，甚至有可能成为反向促进我国数字经济发展的权力驱动力。因此，未来我国法律究竟应该对货币权力扩张进行规制还是促进是一个漫长的价值认知和立法博弈的过程。但不管最终的立法选择如何，央行货币权力和数字人民币一定是统一在「维持币值稳定，并以此促进经济增长」的终极目标之下的。