當前，中國人口呈現總規模減少、出生率下降和老齡化加深的趨勢。
2023年中國總和生育率已下降到1左右的超低水平。人口快速向大城市集中，土地、住房、消費價格升高，育兒、教育成本大幅擡升，造成生育意願顯著降低；大城市住房、養老、消費成本讓老人難以隨遷，加深了農村老齡化。
近兩次全國人口普查農村老年撫養比提高了14個百分點，七普顯示農村總撫養比高出城市23個百分點。人口過多流向大城市，中小城市發展滯後，導致生育率快速下降和農村老齡化快速提高。
應對低生育率趨勢和農村老齡化過重問題，亟需引導資源下沈，加快中西部中小城市發展。
一、人口低生育率與農村老齡化形勢嚴峻
（一）人口快速進入負增長階段
據預測，中國人口將長期處於負增長，預計當前至2050年的30年總人口減少約1億，本世紀下半葉的50年將加速減少5.5億左右。中國人口增速極短期步入負增長。人口增長率在1998年降到10‰以下後，從2017年開始增長率迅速下滑，由5.6‰快速降到2021年的0.3‰，到2022年已是負值。從5‰到負增長，中國僅用了4年時間，相比而言，日本用時長達24年。另一方面是階段性人口規模過快下降。人口規模下降呈階段性加速之勢，2022～2035年減少態勢平緩，年均下降188萬；2035～2050年年均下降564萬，而2050～2100年年均下降達到1091萬。
（二）人口老齡化快速和階段性加深
新中國成立後，出生人口經歷了1949～1958年、1962～1975年和1981～1997年三次高峰期，這三個階段出生人口分別為2.06億人、3.62億人和3.75億人。在這60年後必然出現三個老年人口高峰期。過去10年，中國老年人口規模從1.78億人增至2.64億人。未來幾年將迎來第二個老年高峰，預計2025年老年人口規模將超過3億人，2033年超過4億人，從而進入重度老齡社會；預計2053年前後，老年人口規模將達到5億人左右，人口老齡化水平超過35%。
（三）農村撫養負擔沈重
2020年60歲以上人口2.64億，從老年人口分布來看，農村1.21億，鎮0.53億，城市0.89億。相對於城市和鄉鎮，農村老年人口規模更大。農村加鄉鎮老齡人口達到1.74億，老齡化的重頭在村鎮層級。從撫養比看，2010-2020年，農村少兒撫養比提高了3個百分點以上，老年撫養比更是提高了14個百分點。2020年農村總撫養比高達58.71%，比城市高出23個百分點。0～14歲和50歲及以上人口中，各年齡組人口占比農村都顯著高於城市。
二、人口過於向大城市集中導致「一老一小」問題突出
（一）人口持續向經濟發達地區集聚
2020年，中國人戶分離人口占全國人口的34.9%，其中，流動人口占全國人口的26.6%。與2010年相比，分別增長了89%、70%。人口數居前5位的省份人口占全國人口比重達35%，前10位省份的人口數占全國人口比重近60%。2012～2021年粵港澳大灣區城市群、長江三角洲城市群和成渝城市群人口分別增長了35.0%、12.0%和7.3%。上海、北京、廣東、浙江4省（市）2012～2021年間人口密度增量均在100人/平方公裏以上。全國地級市人口規模分化明顯。從每萬人口在全國337個地級及以上城市分布情況看，十年間共有222座地級市人口占全國人口比例下降；115座城市人口占比提高。
（二）人口快速向大城市聚集導致生育率驟降
人口快速向大城市集中，土地、住房、消費價格飆升，育兒、教育、養老、醫療成本明顯提高，造成生育率快速下降。村、鎮、城市出生人口占各自15～34歲婦女比例分別為10%、6.8%、5.3%。大城市更低，上海只有3.7%，相較於其他省份城市低2-3個百分點，北京、天津等大城市出生率也顯著較低。
不僅中國如此，南韓在經歷了時間和空間「壓縮型」城市化後，生育率創全球最低。南韓僅用了30年就基本實作了城市化，並且人口高密度集中，約五成人口集中在西北部的首都周邊，近三成集中在東南部的釜山周圍。城市化過快，人口過於集中，不僅土地價格暴漲、經濟成本過快擡升，也給人們身心帶來巨大負擔，這是造成南韓生育率極低的根本原因。南韓現在是世界上總和生育率最低的國家，也是唯一低於1的國家。據預測，2024年南韓總和生育率將下降到0.7。由於不堪高房價等生活成本重負，近年首爾人口呈下降趨勢，2012年首爾人口為1019.5萬人，2022年跌至942.8萬人，10年下降了7.5%。
（三）人口加速流向大城市加劇了農村養老負擔
大城市住房、養老、消費成本讓老人難以隨遷，加重了農村養老問題。大城市房價高，超出一般老人的承受能力。一線城市住房均價在3-7萬元左右，而一些中小城市或城鎮的住房均價只有幾千元。其他生活成本，大城市也顯著高於中小城市。年輕人流向大城市或許能安居，但是難以再承擔老人的隨遷。同時，青壯年人口加速流向城市，農村勞動力大量減少，不利於村鎮經濟發展。15～49歲年齡段城市人口占城市總人口比重為54%，農村僅為39%。城鄉人力資源差異懸殊，城市占比最高的年齡組是30～34歲，占10.4%，而農村占比最高的年齡組則是50～54歲，占9.5%。城鄉人力資源和撫養比不匹配，制約了村鎮經濟發展，進一步加重了農村養老負擔。
（四）人口大城市化不利於家庭撫育和養老
由於房價和生活成本等因素，老人難以隨同遷往大城市。「七普」顯示家庭戶規模繼續縮小，平均每個家庭戶人口為2.62人，比2010年減少0.48人。其中，一代、二代、三代戶分別占49.5%、36.72%、13.26%，四代戶更是只有0.51%。家庭戶規模對於經濟社會發展資源配置影響很大。從傳統的幾代人大家庭逐步發展為更多小家庭，養老和育兒的代際家庭支持功能將大為弱化。
（五）中西部中小城市發展滯後是問題的癥結
經濟因素仍是人口流動的主要動力，因工作就業而人戶分離的人數達1.9億，占全部人戶分離總數的39%，位列所有因素之首。中西部中小城市發展滯後，千億GDP縣域分布高度集中在東部地區和重點城市群地區，1471個縣域（占比接近80%）經濟規模低於300億元，還存在70個左右經濟規模低於10億的「微型」縣域。2010-2020年，全國有1507個區縣人口在減少，占所有2896個區縣的52%，這些大多是在中西部和東北地區。
區域間以及不同規模間城市經濟差距的形成，既有地理區位、資源稟賦等初始條件的差異，更有發展戰略、發展政策、體制機制等後天因素的促成。一是改革開放後從制度安排上鼓勵東部地區率先發展。二是近年多地集全省之力提升省會城市首位度。三是部份政策體系客觀上鼓勵城市做大。不少地區透過撤縣設區、撤市設區，合並周邊地市做大大城市城區人口規模，而中小城市發展缺乏應有配套政策支持。
三、引導資源要素下沈，增強中西部中小城市發展能力
低生育率本質上是人們面對環境變化，對生育成本和收益權衡的結果。勞動力與老年人口的非均衡分布，同樣是經濟非均衡發展的結果。應對低生育率趨勢和縣域老齡化過重問題，治本之策是要以提高人民生活品質為中心，以增強中小城市發展能力為抓手，增強中小城市對人口的吸重力，實作低成本城鎮化。
（一）增強中小城市內生發展能力
行政等級高的城市，擁有更多的行政和社會資源，更容易獲得先發優勢。一是從機制上逐步削弱行政等級對資源配置的影響，可在省市縣管理體制上探索更有利於縣鄉發展的體制機制，減少政府在區域內人為地堆積資源做大城市。二是未來的政策、制度、機制改革試點等方面，優先選擇中西部地區開展先行先試。三是更加基於市場規律，在政府投資基金設定和招商引資等方面加大中小城市基金規模，引導和鼓勵企業、社會資本等向中低等級的城鎮流動。四是加快實作區域間城鄉間要素的平等交換、雙向流動，暢通全國統一大市場。
（二）借鑒東部發達地區縣域發展經驗
參考沿海發達地區縣市在特色經濟、產業協作、區域協同等方面政策措施。一是加快推進中小城市特色產業特色經濟發展，精準實施「一縣一策」。二是加快構建區域產業協同體系，推動經濟強市、大企業與薄弱縣區「一對一」「多對一」結對合作。三是統籌中小城市經濟向都市區經濟轉型，圍繞都市區構建區域性產業組織網絡、促進區域分工、獲取協同效應和規模效應，在更大地域尺度上實作要素資源最佳化配置，為區域協調發展提供更大動能。
（三）註重優質公共服務機構均衡布局
反向加強薄弱地區的人才培養和公共服務水平，培育區域發展內生動力。一是最佳化高等院校特別是一流院校配置，對中西部的人口大省又缺乏雙一流等高校的地區，應矯枉過正，采取傾斜性政策加大扶持力度，培養幾所國內一流院校。二是提升中小城市中學辦學質素，在辦學經費上給予超過省會城市的支持標準。三是提升中西部和中小城市醫療質素。以醫聯體建設為契機，著重推動縣級等基層醫療機構與知名醫院在人才、技術、資訊等方面一體化。
（四）按人口分類推進城鎮化
分地區、分群體，根據城鄉經濟狀況和人口結構特征分類推進城鎮化。農村戶籍人口分三類：已是城鎮常住人口、農村有潛力城鎮化人口、老年及創收能力較弱的人口。加快戶籍、土地、財稅、住房、教育、社會保障等諸多體制、政策、利益調整，將有能力在城鎮穩定就業和生活的已是城鎮常住人口加快實作城鎮化；對於有潛力城鎮化人口，既要降低定居成本、強化權益保障、減少收入不確定風險，又要暢通進城農民處置農村資產權益的通道，讓農民帶資產進城，從而老有所依；對老年及創收能力較弱的人口，透過鄉村振興，以城帶鄉等多種措施促進就地就業增收。
來源：「長江產經智庫」微信公眾號
作者：費太安， 國家資訊中心研究員 經濟學博士
編輯：胡梁
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