近年來，數碼經濟的發展規模呈指數級增長。2023年，中國數碼經濟規模達56.1萬億元，較上年同比增長約11.7%，GDP占比從25.1%升至44%左右。數碼經濟生產率水平糊同比增幅都顯著高於整體國民經濟生產效率，對國民經濟生產效率提升起到支撐、拉動作用。為加快釋放數據要素潛能，促進數碼經濟進一步發展，【中共中央 國務院關於構建數據基礎制度更好發揮數據要素作用的意見】強調，鼓勵在保護個人私密和確保公共安全的前提下，加大制度供給力度，推進實施公共數據確權授權機制，以釋放公共數據的價值，更好發揮數據要素的作用。
公共數據授權營運機制的現狀
為推進實施公共數據授權營運機制，2020年以來，北京、上海、廣東、貴州等多個省市接連開展了公共數據授權營運試點。貴州省與「雲上貴州」共建公共數據平台；成都市搭建公共數據營運服務平台，探索利益反哺機制；海南省建設「數據產品超市」，鼓勵市場主體參與公共數據市場化營運。各地公共數據授權營運實踐案例雖在主體、授權數據等方面存在差異，但都取得了一些成果。然而，公共數據的開發利用絕非易事，試點城市普遍感到利用過程存在一定困難，進展較為緩慢。公共數據授權營運工作進展緩慢的主要原因在於，尚未建立科學的公共數據授權營運機制。諸如公共數據授權營運原則、授權模式、費用收取、安全及監督管理等基本問題尚未取得共識，因此各試點單位在探索的過程中難免「畏手畏腳」，致其發展受阻。
完善公共數據授權營運機制
為解決上述問題，建議從以下五個方面入手，嘗試建立公共數據授權營運機制。
第一，公共數據授權營運應當確保授權過程公平公開。作為實作數據資源共享與開放的重要途徑，公共數據授權營運過程的公平性和公開性尤為重要，這不僅關系到數據資源的合理利用，更是維護市場公正、促進公平競爭的基石。因此，公共數據授權營運過程是否公平公開成為值得深入探討的議題。公共數據授權營運的公開原則要求，選擇合適的第三方主體進行數據授權之前，必須明確並公布選擇標準。這些標準應全面涵蓋數據安全能力、技術開發能力等關鍵方面，確保授權主體具備足夠的資質和能力，有效開發和利用公共數據資源。透過招標、競爭性談判等公開透明的競選方式，進行授權營運主體的選擇，不僅可以增加過程的透明度，還能提高整個授權過程的公信力。同時，公共數據授權營運的公平原則，要求在選擇授權營運主體時堅持平等的原則，不能因為申請主體的所有制、地域和組織形式等不同，對申請主體實施差別待遇。這就意味著，無論是國有企業還是民營企業，都應該按照一致標準進行競爭，這樣才能保證市場的多元化與活力。數碼經濟環境下，貫徹落實公平原則，對激發市場主體創新積極性，推動數據資源廣泛利用，具有十分重要的現實意義。
第二，公共數據授權營運應當選擇「二元授權營運」模式。公共數據授權營運在實踐中有「統一授權營運」和「分散授權營運」兩種模式。前者是在一個行政區域的範圍之內，只能由一個部門向外授權，後者是每一個掌握公共數據資源的部門都可以向外授權。「統一」的好處在於對外提供的數據面寬，同時也方便進行日常管理。「分散」的好處則在於能夠調動各個部門的積極性，使其能夠對自己部門內所掌握的公共數據進行充分的挖掘。制度設計應秉承實事求是的原則，無論是「統一授權營運」還是「分散授權營運」，都要與當下的發展狀況相適應。兩種模式各有所長，若僅依照一種模式進行，在實踐中亦會顯露弊端，從而遇到較大阻力。因此，中國現階段應采用「二元授權營運」模式，以實作統一授權營運與分散授權營運優點的平衡與融合。這意味著，一方面，數據主管部門要承擔起統籌協調的責任，制定統一的數據授權政策與標準，保證公共數據資源的統籌規劃與高效利用；另一方面，鼓勵有條件的部門按照統一的政策與規範，開展自主授權活動，發揮各自在特定數據領域的專長與技術優勢，促進公共數據資源的深度挖掘與創新套用。實施「二元授權營運」模式需要建立有效的協調與溝通機制，以保證數據授權活動具有高度的一致性與協調性，同時還可以充分調動各部門的積極性與創造性。
第三，公共數據授權營運可以收取成本費用。這一機制不僅為公共數據的歸集、整理與套用提供了正向的經濟激勵，還為維護和共享這些寶貴的數據資源提供了經濟保障。首先，透過向授權營運單位收取成本費用，公共部門能夠獲得必要的資金支持，從而更加積極主動地投入公共數據的歸集、整理和套用工作中。這種經濟激勵機制有利於深度挖掘和高效利用公共數據資源，促進公共數據的價值最大化，進而為社會經濟發展提供更為豐富的資訊支持和決策依據。其次，公共數據的維護、共享和儲存無疑需要承擔高昂的成本。隨著數據量的日益增加，相關的技術更新、系統維護、安全防護等方面的成本也會持續上升。在此背景下，對公共數據資源進行收費，既能對公共部門進行經濟補償，又能有效地保證公共數據資源的持續經營與管理。這一經濟機制可以促進公共數據資源管理與使用的規範化與系統化，避免因經費不足造成數據資源管理與服務質素的下降。最後，收取的成本費用應涵蓋公共部門管理與維持數據所需之費用，而非市面上常見之數據交易收費。該收費標準應當公開、透明、公正，在保障公共數據資源管理可持續發展的同時，避免給使用者帶來過大的經濟負擔，從而實作公共數據開放共享的初衷與目的。
第四，公共數據授權營運應當守住安全底線。隨著數據要素套用的快速發展，數據安全問題逐漸成為國家安全和社會穩定的重要組成部份。【中華人民共和國數據安全法】和【中華人民共和國個人資訊保護法】的頒布實施，標誌著中國在數據安全和個人資訊保護方面建立了更加嚴格的法律框架，彰顯了國家對數據安全重要性的高度重視。因此，在公共數據授權營運的過程中，安全底線的維護必須被置於首要位置，這不僅是對國家安全負責，也是保護公眾利益。公共數據涉及範圍廣泛，包含了國家安全、商業秘密以及個人私密等多個方面，其安全性的確保尤為關鍵。在公共數據授權營運過程中，必須遵循嚴格的數據安全原則，確保數據的使用和開放既能促進社會經濟發展，又不會威脅到國家安全和公民的合法權益。這要求授權營運方在數據處理、儲存、傳輸和使用等各個環節，均嚴格按照國家關於數據安全的法律法規進行，特別是要堅持「原始數據不出域，數據可用不可見」的原則，確保數據在開放利用的同時，不泄露敏感資訊，保障數據使用的合法性和安全性。此外，公共數據授權營運還應建立完善的數據安全管理體系，包括但不限於數據分類分級制度、數據存取和控制機制、數據加密技術的套用等，以及對數據使用過程中可能出現的安全風險及時進行辨識、評估和應對。同時，加強對數據使用主體的監管和指導，提高其數據安全意識和能力，是確保公共數據安全的另一重要措施。
第五，公共數據授權營運應加強過程監管。公共數據作為一種公共利益的載體，在授權營運後仍需相關部門進行監管，以保證其合法性與合規性。首先，要強化過程監管，關鍵是建立完善的監管機制。提供公共數據的主管部門應根據公共數據的特點、套用範圍，組織專家委員會等專業機構對授權營運過程進行評估與監督。由此，才可以保證公共數據的開發與利用既能符合市場需求，又能滿足數據安全與私密保護的需要。此外，專家委員會還應在此基礎上為授權營運主體最佳化數據套用場景，提升公共數據使用效率與價值。其次，監管要覆蓋整個數據交易過程。在公共數據交易過程中，相關部門必須嚴格監管授權營運主體和交易物件之間的交易行為，保證交易過程的透明、公平，防止數據被非法獲取和濫用。這種監管既有利於維護市場秩序，又能保證數據的安全、合法使用。最後，對於違反授權協定或觸及數據安全底線的行為，相關部門應采取強硬措施，包括解除授權協定、重新開機授權，甚至追究民事、行政和刑事責任等。完備有效的處罰機制可以有效遏制違法行為，保障公共數據安全與公共利益。
公共數據授權營運機制能夠加快數據要素市場的培育工作。盡管公共數據授權營運的制度建設過程可能充滿曲折，但在中央與各地方政府的積極探索之下，終將尋得一條契合中國國情的公共數據授權營運長遠發展之路。
（作者單位：中國人民大學法學院）
作者：湯渺
來源：【中國社會科學報】2024年5月10日第2888期
