曾剛/文
資本要求是現代監管體系的核心，也是銀行穩定營運、抵禦風險的基礎。在復雜多變的金融環境中，保持充足的資本水平對於銀行機構的長期穩健發展至關重要。9月24日，國家金融監督管理總局負責人在新聞釋出會上表示，經研究，國家計劃對6家大型商業銀行增加核心一級資本，將按照「統籌推進」「分期分批」「一行一策」的思路，有序實施。近日，財政部相關領導在新聞釋出會上進一步明確，將堅持市場化、法治化原則，積極透過發行特別國債等渠道籌集資金，穩妥有序推動國有大型商業銀行進一步增加核心一級資本。
時隔多年，財政部再次發行特別國債註資國有大型銀行，引發了市場廣泛的關註。從註資的目的、監管制度、金融市場環境以及國有商業自身等各方面，均已發生了重大的變化，與當年「雪中送炭」、化解風險的目的相比，此輪註資重點在於促進發展，期望透過夯實國有大行的核心一級資本，是為其更好落實國家一攬子政策、強化對實體經濟的支持力度的「未雨綢繆」。
資本監管體系與國有大行的資本充足現狀
現行的監管框架下，監管資本要求可分為最低資本要求、儲備資本要求、逆周期資本要求和系統重要性銀行附加資本和總損失吸收工具等不同層次，最低資本要求中，又包括核心一級資本、其他一級資本和二級資本等三種類別。按照國家金融監督管理總局在2023年11月釋出的【商業銀行資本管理辦法】，商業銀行需要達到的核心一級資本充足率、一級資本充足率及資本充足率分別為7.5%、8.5%及10.5%，國內系統重要性銀行的資本要求則分別為8.5%、9.5%及11.5%。現有的6家國有大行，有5家入圍全球系統性重要銀行（G-SIBs）的機構（工、農、中、建、交）需要滿足更高的附加資本（G-SIBs被分為5個組別，對應著1%~2.5%不等的附加資本要求）以及額外的總損失吸收能力（TLAC）監管要求（按監管要求，2025年初起TLAC風險加權比率不得低於16％，2028年初起不得低於18％）。
對應著不同層次的監管資本要求，銀行有內源和外源兩種不同的資本補充渠道。其中，內源性補充主要是透過利潤轉增的方式實作，補充的資本類別主要為核心一級資本。外源性渠道則對應著不同類別的資本補充形式，在中國的實踐中，股東註資、IPO、配股、定向增發、可轉債等要用於補充核心一級資本；永續債、優先股等主要用於補充其他一級資本；二級資本債主要用於補充二級資本；此外，在2024年5月開啟發行的TLAC債券主要用於提升5家國有銀行的總損失吸收能力，以滿足相應的監管要求。
從相關數據來看，截至2024年6月末，中國商業銀行整體資本充足率為15.53%，其中，大型商業銀行、股份制銀行、城商行、農商行和民營銀行的資本充足率分別為18.31%、13.61%、12.71%、12.44%和13.08%，國有大型銀行的資本充足率要顯著高於銀行業平均。從核心一級資本情況來看，2024年6月末，6家國有大行的核心一級資本充足率分別為，工商銀行13.84%、農業銀行11.13%、中國銀行12.03%、建設銀行14.01%、交通銀行10.3%和郵儲銀行9.28%，均高於8.5%的監管要求。變化趨勢上，過去幾年中，國有大行的核心一級資本充足率大體保持穩定，部份機構還有小幅上升。總體上看，在不依賴於外部融資的情況下，國有大行透過利潤留存，基本能滿足自身發展所帶來的資本要求，整體經營狀況良好。
與大型國有商業銀行相比，中小銀行（特別是少數城商行和農商行機構）受內外部因素影響，內源資本積累能力有限的同時，外部融資渠道也不夠通暢。2020年原國務院金融委透過【中小銀行深化改革和補充資本工作方案】，允許地方政府專項債合理支持中小銀行補充資本金，從2020年至今，中小銀行資本補充專項債累計共發行5040億元，在推動中小銀行新一輪的改革化險中發揮了重要的作用。從發行目的和作用來看，2020年啟動的地方政府資本補充專項債更接近於1998年對四大銀行進行定向發行的特別國債，註資的目的都是聚焦於化解機構風險，只不過風險化解的物件從1998年時的四大行變成了部份中小銀行，這與即將啟動的對六大國有銀行註資有著明顯的不同。
財政部發債註資的必要性
盡管從經營情況來看，6家國有大行整體執行情況良好，資本充足、盈利狀況以及風險抵禦能力都居於銀行業前列，但要滿足長遠發展的需要，透過註資來進一步夯實資本基礎也有其必要性。
一是經營環境承壓，制約內源資本積累能力。
在經濟結構轉型、利差收窄的大背景下，銀行業盈利情況普遍承壓，對內源資本補充能力造成了持續的影響。2023年全年，中國商業銀行累計實作凈利潤2.4萬億元，同比增長3.2%，增速較2022年的5.44%的增速下滑了2.2個百分點。利潤下滑的主要因素源於凈息差持續收窄，截至2024年二季度末，商業銀行凈息差1.54%，相比2023年末下行約15個bp。其中，國有大行凈息差1.46%，低於銀行業平均，比2023年末下降約16個bp，為有統計數據以來的最低。各家銀行分別為，工商銀行1.43%、農業銀行1.45%、中國銀行1.44%、建設銀行1.54%、交通銀行1.29%和郵儲銀行1.91%。國有大行凈息差下行振幅高於行業平均，與自身客戶結構以及在支持國家戰略、降低實體經濟融資成本中承擔更多責任有關。考慮到近期政策部門下調存量住房按揭貸款利率，而相關資產更集中於國有大行，其後續可能還會面臨凈息差進一步收窄的壓力，這會在一定程度上削弱國有大行利潤轉增資本的能力。透過發行特種國債補充核心一級資本，能有效地幫助銀行應對盈利端的短期波動。
二是提升服務能力，更好發揮「主力軍」「壓艙石」作用。
在過去幾年中，受內外部因素影響，國有大行在支持實體經濟和維護金融穩定方面的重要性進一步凸顯，2023年召開的中央金融工作會議也明確，「支持國有大型金融機構做優做強，當好服務實體經濟的主力軍和維護金融穩定的壓艙石」。從相關數據看，從2018年以後，國有大行的資產增速和信貸增速開始超過行業平均，在商業銀行整體中的占比持續上升，截至2023年末，6家國有銀行資產占商業銀行總體的比例已上升到50%左右，2023年新增信貸占比則接近60%。除在信貸投放方面的重要性攀升外，「五篇大文章」對銀行業務創新和拓展也提出了新的要求，特別是在科技金融創新方面，進一步增強綜合金融服務（特別是股權投資）能力，構建覆蓋科技企業全生命周期的產品和服務體系，都會對銀行資本帶來更多的損耗。比如，近期政策層面擴大金融資產投資公司（AIC）股權投資試點，作為5家國有行的全資子公司，金融資產管理公司權益投資規模的擴大，必然會在並表層面上給母行帶來更多的資本要求。從上述這些情況看，透過財政部發債註資，夯實國有大行資本，可以進一步提升其服務實體經濟的能力。
三是有助於穩定資本市場，提升銀行估值水平。
理論上，在外源融資方面，銀行可以透過IPO以及後續的增發、配股等方式，利用資本市場來進行核心一級資本的補充。但就當下的情形，這種路徑受制於兩方面的障礙，一方面是資本市場仍處於改革發展的關鍵時期，國有大行進行大規模再融資，不利於市場穩定；另一方面，銀行業整體估值偏低，多數銀行的市凈率（PB）都大幅低於1，按照二級市場價格來增發或配股，均不利於國有資產的保值增值。在這種背景下，財政部透過發行特種國債進行註資，不但不會給資本市場造成再融資壓力，有助於穩定資本市場，而註資（不管透過哪種方式）會直接或間接增加對國有大行股權的需求，再疊加註資所傳遞出的政府對銀行業的信心和態度，將在一定程度上提升國有大行（以及整個銀行業）的估值水平，這對銀行業整體的長期健康發展也將起到相當積極的作用。
展望：更好支持穩增長政策落地
總體上來看，本輪財政部發行特種國債註資六大國有銀行，既不同於1998年的國有銀行註資，也不同於2020年以來的中小銀行資本補充專項債發行，其主要目標並不是短期的風險化解，而是聚焦於提升國有大行的中長期可持續發展能力以及完善國有金融資本管理體制（要實作國有金融資本的合理布局和保值增值，離不開持續的資本補充機制和動態最佳化調整）。當然，由於幾家國有銀行的股權結構以及國有股持股主體不盡相同，具體的註資方案會是市場化、法治化前提下的「一行一策」。而且，考慮到幾家銀行的核心一級資本充足水平存在顯著差異，在落地進度上或許也會存在有先有後、「分批推進」。
市場有分析預期此輪註資規模可能會在1萬億元左右，能夠提高國有大行核心資本充足率約1個百分點，理論上能夠長期撬動14萬億元的長期資產投放，對國有大行更好配合當下一攬子增量政策，更大力度支持經濟高質素發展，奠定了良好的基礎。預計銀行註資後的重點發力方向為支持穩增長政策落地的相關領域（包括基建貸款、高技術制造業、房地產等），以及「五篇大文章」（科技金融、綠色金融等）相關的方向。當然，從長期來看，在接受註資的同時，國有大行也需要進一步轉換經營理念，提高精細化管理水平，強化資本約束下的高質素發展能力，實作風險、資本和收益的動態平衡，為建設強大的金融機構奠定更為堅實的基礎。
作者系上海金融與發展實驗室主任、首席專家
