改革開放之初，中國的人口紅利，形成了勞動力低成本的比較優勢，正是由於有勞動力比較優勢的紅利、改革開放的制度紅利，以及融入全球化的紅利，中國經濟實作了加速度的長足進步。經濟發展、城市化發展、制造業進步，對勞動力的要求也進一步提高，要求具有穩定的、經過嚴格訓練的、高素質的熟練工人。
一個現代化的工業城市，需要有穩定的戶籍人口職工，而不能是每年大規模候鳥式返鄉返城的農民工，由於農民工的候鳥式遷徙，工業企業每年總會有1/3左右需要重新培訓的新工人。農民工現象是改革開放過程中，隨著城市化、工業化發展而出現的一個階段性的現象，長遠來看，這種現象必然會透過農民工戶籍制度的改革，最終消失在歷史長河中。
重慶市原市長、國家創新與發展戰略研究會學術委員會常務副主席黃奇帆在新書【重組與突破】中指出， 「無論是算社會賬還是算經濟賬，解決農民工戶籍問題都不能再拖了。」 他結合在重慶任職期間的工作經驗，總結出了戶籍制度存在的五種問題，也分享了重慶戶籍制度改革期間的五項原則及成效。
01
繞不開的農民工問題
改革開放以來，中國統籌城鄉發展面臨的一個重大結構性問題，就是農民工問題。到2010年，全國已有2.4億農民工在城鄉間「鐘擺式」流動，2020年的規模是2.8億。這樣大規模的人口遷徙，全世界都罕見，客觀上造成了五種問題。
一是有失公平公正。 農民到城裏打工一二十年，年紀大了被企業解雇，還得回到農村種地。打工期間，子女在城裏入學難，自身養老、醫療等社保繳得比城裏人低，回農村時也帶不走。農民工在城裏幹著最辛苦的活兒，成為新生工人階級的重要組成部份，實際上卻受著不公平的待遇。
二是增加社會管理成本。 僅「春運」探親往返一項，每年客運量就有三四億人次，其成本可想而知。
三是影響農村勞動生產率的提高。 按理說，農民工進城後，留在農村的人口減少，人均資源占有量應該增加，可以提高勞動生產率。但實際上，由於農民工進城後無法轉戶，留在農村的耕地、林地等，只能攥在手裏，甚至撂荒，留守農民的人均資源量提不上去，是很大的浪費。
四是制約人口紅利的釋放。 歐美已開發國家一般城鎮化率達到70% 以上才會出現「路易士拐點」，中國2013 年城鎮化率達到53.7% 後，部份地區就出現了「用工荒」。這看上去是人口紅利衰減了，其實根源在於農民工問題。
一般而言，城市職工工作到60歲才退休，而農民工年齡超過45歲，企業就不願再雇用他了，這樣農民工就損失了1/3 的有效勞動年齡；再加上每年春節返鄉過年，一來一去就用掉兩三個月，又損失了1/6 的勞動年齡，這樣總計損失的勞動年齡就占到了1/2，導致中國的「路易士拐點」提前出現。
這樣的勞動損失，對生產力是很大的破壞。比如，為應對春節農民工返鄉，企業或者選擇提前備貨，或者無奈放棄市場，年後復工又得培訓新員工，這些都會增加企業的營運成本。
五是制約內需潛力的釋放。 中國城鎮居民人均消費支出大約是農村居民的3 倍，城鎮人口比重的提高會極大地促進國內消費需求增長。可2 億多農民工由於社會保障不到位，往往省吃儉用，不敢花錢，潛在消費需求釋放不出來，影響著中國經濟轉型升級。
無論是算社會賬還是算經濟賬，解決農民工戶籍問題都不能再拖了。2010年初，我們就做過一個摸底，發現重慶每年有800多萬農民外出務工，大體一半去外地、一半在市內，如果透過改革打通城鄉戶籍轉換的制度通道，相當一部份農民工願意落戶城市，各方面的客觀條件也是具備的。
恰好當年全國兩會上，國務院【政府工作報告】明確提出，加快探索農民工及新生代戶籍制度改革，解決好農民工待遇問題。重慶市政府經過再三研究，認為作為統籌城鄉綜合配套改革試驗區，應該按照中央精神加強在該領域的探索。於是，2010年8月，市政府正式出台方案，啟動了農民工戶籍制度改革。
02
重慶戶改的制度設計與成效
農民工戶籍制度改革絕不是簡單地覆寫戶口本，核心是解決同等市民待遇問題。這既不是對農民工的憐憫，也不是恩賜，而是農民工用自己的青春和汗水換來的基本權益。以此為出發點，重慶在農民工戶籍制度改革政策設計中，確定了五項原則。
一是明確物件，以在城鎮穩定就業並有固定住所為前提。 這是改革的關鍵環節。重慶遵循城鎮化發展規律，註意把好進城落戶的入口關，將轉戶主要物件限定為常年在城鎮務工的成熟農民工。同時，分類確定落戶條件，轉入大城市必須有5年以上的務工經歷，轉入中小城市必須有3年以上的務工經歷，確保農民工進城後有業可就，留得下來。
二是保障到位。 農民工轉戶後必須一步到位地同等享受城市社會保障和福利，這是改革的核心。為此，我們提出，確保農民工轉戶進城後的就業、養老、醫療、住房、子女教育「五件衣服」一步到位，跟城市居民完全一樣。這樣的轉戶，才具有實質性的意義。
三是自主處置農村權益。 農村土地承包經營權、宅基地使用權、林權作為用益物權都是法律賦予農民的合法財產權利。農民工轉戶後是否結束，要充分尊重他們的意願。制度設計上，重慶為他們提供了保留、流轉、結束等多種選擇方式和通道。
自願保留土地的，可繼續享有與土地相關的種糧直補、征地補償等各項權益，以及與身份相關的計劃生育、購房契稅減免等優惠政策。自願結束宅基地的，可透過土地交易所等平台產生公允合理的財產性收益。承包地則可透過流轉、入股、抵押融資等市場化方式獲得收益，這樣還能有效避免土地撂荒閑置。
四是合理分布，充分考慮各類城市的綜合承載能力。 我們按照寬嚴有度、分類設計、分級承接的原則，適度放開大城市、進一步放開中小城市、全面放開小城鎮的落戶條件， 引導轉戶居民在大城市、區縣城、小城鎮大體按4∶3∶3 的比例梯次分布。
這樣做，既避免人口過度向大城市集中，也防止大量農民落戶小城鎮，增加當地就業壓力和社會管理成本。同時，人口合理布局，可以讓政府更加從容地配套城市交通、住房、學校、醫院等公共服務設施，滿足轉戶居民的基本公共服務需求。
五是合理分擔改革成本。 對農民工戶籍制度改革，政府除了履行應當承擔的責任外，更重要的是制定規則，讓總體成本「化整為零」，由政府、企業、社會共同分擔。重慶市規定，政府承擔部份， 主要是城市基礎設施建設和公共服務的投入，根據城市發展需要， 缺什麽補什麽，不斷進行完善。
企業依法履行責任，承擔轉戶居民的就業、養老、醫療等相關保障的單位解繳成本。社會承擔部份， 包括企業透過購買轉戶居民結束宅基地後形成的「地票」，使農民工從中獲益。農民工作為受益主體，承擔包括社保個人解繳部份、租購房屋等成本。 大體上，企業、政府、轉戶居民各自承擔的成本比例為4∶4∶2。
由於制度設計兼顧各方利益，重慶戶籍制度改革推進得比較順利，用了兩三年時間對城市化、工業化十幾年累積的300 多萬農民工及其家屬進行了存量改革消化，同時又展開了制度安排，形成了長效機制，2010 年以來又對符合條件的100 多萬增量農民工進行了落戶。
截至2016年底，全市農民工累計轉戶449.7萬人，戶籍人口城鎮化率從2009年的29%上升至47.9%。大量農民轉戶並未增加城市負擔，反而成了重慶獨特的核心競爭力。國際金融危機爆發的頭幾年，東部沿海地區外貿進出口呈現下滑態勢，而重慶進出口總額卻從100多億美元一路上漲到七八百億美元。
這種強烈的反差背後很重要的原因就是，沿海地區2億多農民工有一個「九三現象」，即每年只工作9個月，春節前後3個月返鄉。而重慶幾百萬農民工轉戶後，與城市產業工人一樣，春節七天假，節後照常上班。在沿海地區和重慶同時投資的企業，為了保訂單、降成本，春節前後紛紛把訂單拿到重慶。
這是改革帶來的紅利，也成了重慶改善投資環境的「撒手鐧」。 所以說，重慶農民工戶籍制度改革，對於保障農民工同等享有市民待遇、提高農業勞動生產率、穩定擴大內需、降低社會管理成本、延長人口紅利期，都產生了重要的促進作用，達到了一舉多得的效果。
03
人力資源儲備促進加工貿易發展
實踐證明，加工貿易不僅可以在內陸地區發展，而且能夠成為內陸地區擴大開放、最佳化結構、加快發展的捷徑。經過這些年的發展，回頭看加工貿易給重慶帶來的變化，這些變化不僅體現在電子產業本身，而且給重慶的城鄉勞動力就業配置保障、工業產業轉型升級、產業鏈集群、科技創新、金融清算以及整個工業產業、生產性服務業都帶來了全方位的變化。
智能終端產業，既是技術密集型產業，也是勞動密集型產業，用工量大，不僅需要具有比較優勢且相對穩定的勞動力供應，還需要解決好傳統產業模式下可能引發的各種社會問題。重慶在推進智能終端產業發展的過程中，不僅對生產供應環節進行創新，還註重對企業員工的生活服務機制進行完善，努力提供人性化、社會化的服務，幫助他們盡快融入城市生活，讓企業能夠輕裝上陣。重慶主要抓了四件事。
一是改革農民工戶籍制度。 對達到一定工作年限的農民工，不管是來自市內還是市外，其戶口均可轉為重慶城市戶口。這不僅解決了企業經營者的煩惱，更增加了員工對城市和企業的歸屬感。曾經出現這樣一個有趣的現象：自2011年起，重慶外貿進出口每年第一季度往往會猛增，之後逐步回呼到正常狀態。原因就在於，沿海地區2億多農民工每年只工作9個多月，春節前後近3個月返鄉。
企業年底要麽停工，任由市場流失，要麽增加庫存量；春節後招工時，一半農民工另謀職業，企業又得培訓新人。2010年以來，重慶300多萬農民工轉戶後，與城市產業工人一樣，春節七天假，節後照常上班。對於在沿海地區和重慶同時投資電子產品整機和零部件的外資企業來說，為了保訂單、降成本，春節前都會把一部份訂單轉到重慶，節後重慶稍作挽留，一半的新增訂單也就長遠地留下來了。這是戶籍制度改革帶來的紅利，為重慶工商產業發展提供了穩定的用工保障。
二是建設公共租賃房。 重慶在全國率先啟動了4000萬平方米的公租房建設計劃，連同棚戶區和危舊房改造，可解決200萬-300萬新就業大學生、農民工和低收入群體的住房問題。這些保障房面向來自全國各地的企業員工，不受戶籍限制。這既解決了職工的後顧之憂，也改變了企業辦社會的固有模式，減輕了企業建職工宿舍的壓力。
三是創新社區配套管理模式。 重慶的工業園區在規劃時就配套了相應的社區，有人性化的職工宿舍或公租房，教育、衛生、購物、休閑娛樂、治安等設施或機構一應俱全。員工走出廠區就能進入社區，充分融入社會，有效解決了企業與社會隔離的問題。
四是加強人力資源教育培養。 重慶在西部率先實作了財政教育投入占GDP 的比重達到4% 的目標，基本實作「普十二」，高等教育毛入學率達到30%以上，每年可輸送17萬高校畢業生和20萬中等職業學校畢業生，為企業發展提供了人力資源支撐。
透過上述四項措施，重慶形成了以人為本的員工服務新模式。加工貿易是勞動密集型產業，用工量大。在傳統加工貿易模式下，企業辦社會的問題十分突出，員工的生產、生活都局限在廠區狹小的空間，幾乎與世隔絕，員工極易產生心理障礙，引發嚴重的社會問題。
重慶在發展加工貿易的過程中，不僅對生產供應環節進行創新，還堅持以人為本，對企業員工的生活服務機制進行創新，努力提供人性化、社會化的服務。加工貿易園區在規劃時就配套了相應的社區，建設了人性化的職工宿舍或公租房，教育、衛生、休閑娛樂等設施一應俱全，員工走出廠區就進入社區，充分融入社會。
重慶還在全國率先開展戶籍制度改革，農民工達到一定工作年限就可以轉戶為城市戶口。這樣做不僅解決了企業經營者的煩惱，更增強了員工對城市和企業的歸屬感，有效解決了企業與社會隔離的問題，實作了真正的安居樂業。與此同時，重慶加強人力資源教育培養工作，為加工貿易企業長期提供量足、質優的勞動力。
*本文內容節選自【重組與突破】，作者：黃奇帆
