20余年来，中国一直不遗余力地出台相关政策，向半导体产业注入大量资源。相较之下，美国只是在近年才频繁发起一些半导体相关的政策议案，而且只有【芯片与科学法案】通过国会参众两院的投票正式成为政策（见表 1）。国家投入了大量资源扶持半导体产业，但是中美之间的技术差距仍然非常明显。那么，问题出在哪里？本文打算从创新组织模式的角度来探讨这一问题。
中美组织模式的系统结构分析
随着现代科学技术日趋复杂，科技创新所涉及的行为主体越来越多。不过，从宏观上看，最核心的主体有四个，即政府、企业、大学和科研机构。四者构成了一个创新系统，各自扮演不同的角色：政府为创新提供财政资源，并规制其他主体的行动；企业将技术转化为商品，为创新注入利润驱动力；大学和科研机构兼有培养人才和研发的职能，不过各自的侧重点有所区别。
在不同的制度环境下，四者有不同的地位，并且之间会形成不同的互动关系模式，从而影响创新绩效。中美两国的政治经济体制差异很大，这就决定了在技术创新的组织模式上，居于核心地位的是不同的行为主体：在中国，政府是核心，而在美国，企业是核心。这是中美模式的最大区别。
（一）中国情形
1．主导者与非主导者的互动
在政府主导的系统中，政府的核心地位体现在两个方面：其一，政府对企业、大学和科研院所具有较强的控制能力。对企业的控制能力主要来自市场规制、经营许可、信贷供应、税收、国企行政命令等，对大学和院所的控制能力主要则来自财政拨款、人事及行政管理权；其二，政府掌控大量产业政策资源，包括税收、补贴、金融、项目、基建、土地、物业等，这些资源能够有效动员其他行为主体响应产业政策。
虽然在模型中，我们把政府看成是单一的主体，但政府不是铁板一块，它由不同级别和不同部门组成。中国的政府系统规模庞大，在中央一级，国务院有26个部委，以及其他各类机构38个。而各部门又有自己的小系统，如工信部下辖 25个部属单位（研究院、学会、中心、报社），以及7所直属高校。当国家出台产业政策时，各部门（如发改委、工信部、教育部、科技部等）倾向于动员自己的小系统，优先把资源和任务下放到直属单位中，各部属单位之间协同合作的需求较少，此时行政分工就会变为行政分割，容易使产业政策资源耗散掉。
在地方一级，落实产业政策是一项政治任务而不是市场选择，常常不计代价和后果。2014年【国家集成电路产业发展推进纲要】发布后，各地掀起了芯片产业发展热潮，全国近30个省市陆续出台类似中央的扶持政策和产业投资基金。在政策的刺激下，许多问题接踵而来。2020年8月，国家发改委的例行新闻发布会就指出，国内芯片产业投资过热，一些「三无」企业（没经验、没技术、没人才）进入芯片产业，有些地方对芯片产业发展的规律认识不够，存在低水平重复建设的风险。业内人士指出，地方项目的盲目上马很容易形成烂尾工程。
企业方面，国企凭借与政府的特殊关系，可以优先获得政策资源。尽管占据有利条件，国企的技术创新能力并不突出。其中的原因在于，第一，国企的压力来源于政府监管，而在高技术领域政府并不具备充分的监管能力（因专业技术知识欠缺），所以弱监管导致国企的弱研发压力。第二，在国内芯片市场中，大型国企都有很强的卖方垄断势力，市场竞争压力大大减小，研发动力也随之降低。第三，国企存在决策行政化、内部激励缺失、人事体制僵化等问题，导致国企的技术创新活力普遍不高。尽管如此，政府在实施产业政策过程中，国企仍然是重点支持对象，因为这样能够比较快速地将政策落实下去。
与国企相比，私营企业在技术创新上有旺盛的生命力。一些私营企业能够在较为艰难的条件下逐步发展壮大。然而，国内的市场和制度环境对高科技私营企业的发展来说并不理想，财税倾斜、融资渠道、知识产权保护、市场公平竞争等方面的支撑性制度迟迟没有建立起来。
2．非主导者之间的互动
企业与大学及科研院所的关系紧密度较弱，因为重要的大学和院所均由政府举办。高校和院所从对口的政府部门获得运营经费，只会对该部门负责，而不会对企业和市场的需求做出积极反应。它们的激励来源是行政监管而不是市场机制。因此，在人才培养和技术研发方面，大学和院所的供给与企业的需求存在脱节的情况。此外，大学和院所更倾向于自办企业。这些企业有浓厚的体制内背景，它们的技术创新绩效无法与私营企业相比。
表面上看，政府一直不遗余力地出台产业政策支持半导体技术的发展，然而，许多政策资源实际上被体制内单位耗散了，而作为产业技术发展主动力的企业，特别是私营企业，却很少能从这个系统中获得支持。
（二）美国情形
1. 主导者与非主导者的互动
在企业主导的系统中，企业（及企业联盟）引领着整个技术创新过程。首先，企业推动了产业政策的形成与出台。联邦政府出台产业政策是企业积极游说的结果，这些产业政策的内容基本上都是按照企业所设想的产业发展规划和政策需求制定的，而不是出自政府官员的设计。一般而言，政府在制定产业政策时会面临信息劣势。尤其是在像芯片这样的高科技产业领域，技术和市场知识高度专业化，已经超出了政府部门能掌握的程度。由企业来主导技术创新的组织过程可以减少政策制定者由于信息劣势造成的政策扭曲。
在联邦政府产业政策的实施过程中，政府与企业的关系不是单向的委托-代理关系，而是双向的公私合作伙伴关系。也就是说，提高产业技术水平并不是国家布置给企业的一个任务，要求企业按照国家设定的目标在限定的时间内完成。相反，提高技术水平是国家和企业的共同目标，通过政府与企业的合作，国家可以从中获得经济增长和战略性技术，而企业可以获得市场和利润。
政府在给予私营企业产业政策支持的同时，也会对其施加压力，但这并不是企业技术创新的终极动力，创新成效最终要由市场来评判。在美国半导体市场的激烈竞争中，有的企业退出（如摩托罗拉的半导体业务），有的企业被并购（如仙童半导体），有的企业选择转型（如IBM），有的企业长盛不衰（如德州仪器公司），这正是对市场筛选机制最好的说明。美国的半导体大企业均为私营企业，没有国有企业。这很重要，所有的企业都面临市场竞争，没有例外。
其次，企业组织大学的研究人员和学生参与研发工作。企业通常依托大学实验室设立研发项目，吸收科学家、学生与企业的工程师一道参与研发，企业向这些参与者支付薪酬，为实验设备和耗材提供资金，向学生提供实践的机会。这些研发项目通常是长期的，有的持续十几年。有些项目甚至专门为培养后备人才而设，如半导体研究公司（SRC）的「JUMP 本科生研究计划」，一些学生可能在整个学习阶段都参与到了企业研发项目当中，这成为他们日后踏入业界的起点。
2. 非主导者之间的互动
校企合作得到联邦和州政府的鼓励和支持，并以正式制度的形式固定下来。例如，1980年美国出台了【拜杜法案】（Bayh-Dole Act）。这一法案的核心内容是，对于政府资助的研究项目，如形成技术专利，其所有权归属于承接项目的大学，这些技术专利可以转让给企业作为商业用途，大学从转让中获得的收入必须与技术发明者分享，其余要用于教育和科学研究。【拜杜法案】一改以往政府资助项目产生的技术成果归政府所有的做法，大大激发了大学进行技术研发和转化的积极性，强化了校企合作。
此外，为了实现国家在国防、能源、农业以及科学前沿等方面的战略目标，美国政府设立了很多联邦实验室。1986年的【联邦技术转让法案】为实验室从事技术商业化提供了强大的激励机制。
政策建议
本文认为，中国的半导体产业要在创新组织系统中确立企业的主导地位，并让其他行为主体有配合企业引领创新的激励。针对当前体制中存在的阻碍，本文提出以下几项政策建议。
（一）重点扶持真正有科技创新实力的企业
实践证明，与国企相比，私营企业在推动产业技术进步方面有更强的动力，因为私营企业的市场导向性更强，经营决策较少受到牵制，市场利润和竞争压力对它形成双重激励。但目前国内的经济制度环境对私营企业创新的支持不足，抑制了私营企业的创新绩效。因此有必要从金融、税收、补贴、项目、关税、人才等政策上向私营企业倾斜，让它们有更多的资源提升技术创新能力，实现本土技术创新。
与此同时，创造各种所有制企业公平竞争的市场环境，对那些不具备创新潜力和技术竞争力的国企、校办企业、院办企业、部属企业要合理淘汰，减少优惠政策待遇。按照产业链或者细分产品拆分巨型国企，降低国企的垄断地位，增强竞争意识，提高国企创新活力。将各部委下属的相关科研院所合并重组，防止行政分割耗散创新政策资源。限制高校、科研院所开办下属企业，让它们专注于人才培养和技术研发职能。
（二）提高企业在科技政策制定中的作用
对于政府制定的重大科研政策、科技战略规划、研发项目，企业界专家应在论证、方案形成、项目执行以及验收的全过程中有更多的参与权和决策权。将业界专家参与产业政策制定的做法制度化，在中央部委和地方政府常设技术发展顾问委员会，半数席位给予业界专家，其余席位分配给大学、科研机构和政府的技术专家。业界专家的参与不应流于形式，变成「走过场」。对于科研政策中的细节问题，如技术发展方向、技术价值、研发战略布局、成果转化方式等，政府应积极采纳和重视业界的意见。并为落实这些科研政策提供基础性制度，如金融系统、知识产权保护、贸易政策、人才引进与培养、国际合作等。吸纳更多的业界专家、高管进入政策决策体系，可以减少政府因缺乏专业知识而导致的产业政策偏差。
（三）将更多的科研资源由企业（联盟）配置
改变以往绝大部分科研项目经费由科教管理部门直接拨付给高校院所的做法，将更大比例的科研资源和经费拨付给企业（联盟），由企业（联盟）拿这些经费来组织科研项目。具体而言，由企业（联盟）根据技术应用和市场需求的情况，决定科研项目的主题、申报对象、资格条件、经费额度和研发周期等具体内容。形成项目指南后，向全社会公开发布，接受和筛选申请。项目研究团队成员应含有来自大学、科研院所、企业的人员，而不是单一机构的人员。项目验收也由企业（联盟）组织，企业（联盟）确定评审小组成员，依据原创性、前沿性、复杂度、应用前景等指标评级并决定相应的奖惩。在这个过程中，政府主要负责监督项目资金的使用情况，不过多地干预具体组织方式和方法。
（四）破除产学研合作的体制障碍
教育部、科技部等管理部门要对高校院所进行管理体制改革，包括人事、 财务、薪酬、考核、项目制度等，减少与企业协同合作的障碍，形成「体制外专家引进来，体制内专家走出去」的双向互动。例如，允许高校院所设计更灵活的岗位设置方式引入企业的工程师、高管，如自筹经费设岗，绕开较为僵化的人员编制规定；「破五唯」聘请企业专家进入高校担任教职，更重视其技术水平、研发经验、工作经历和既有的市场成果；建立新的考核体系（如侧重专利产出和转让情况）来评价企业专家的工作绩效，而不局限于传统的论文、项目、获奖情况等指标。国家应大胆地向高校院所放权，允许其更自由地与企业 合作，如联合设立实验室、联合培养学生、联合设置课程体系等；将研究人员和学生在企业中的工作经历作为职称晋升、毕业的参考指标，激励高校院所人员主动走出单位与企业互动。
（五）强化科研成果市场转化的激励
可以参考美国的【拜杜法案】和【联邦技术转让法案】，制定出符合国情的科研成果转化制度。例如，减少阻碍专利转让的行政性规定，提高受资助人员转让成果的收益比例，规定经费当中要有固定比例用于成果转化支出等，由此提高高校院所的创新效率和质量，以及成果转化的积极性。出台促进科研成果市场化的政策和制度，有助于形成「政府资助，市场检验」的成果评价机制，即政府资助的科研项目，其成果到底有无价值，会通过专利转让收入的高低显示出来。科技项目管理部门可以把专利的交易额作为一个重要指标，决定是否对受资助者追加投资。通过提高收益，增加压力，高校院所面向市场、面向企业进行研发的积极性就会提高。
（作者谭锐系广东外语外贸大学社会与公共管理学院副研究员。本文首发于中国社会科学院财经战略研究所主编的【财经智库】2023年2月号。原题为：「中美半导体产业技术创新组织模式比较」，澎湃新闻经授权刊发，刊发时有编辑和删节。）
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