近年来，数字经济的发展规模呈指数级增长。2023年，我国数字经济规模达56.1万亿元，较上年同比增长约11.7%，GDP占比从25.1%升至44%左右。数字经济生产率水平和同比增幅都显著高于整体国民经济生产效率，对国民经济生产效率提升起到支撑、拉动作用。为加快释放数据要素潜能，促进数字经济进一步发展，【中共中央 国务院关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见】强调，鼓励在保护个人隐私和确保公共安全的前提下，加大制度供给力度，推进实施公共数据确权授权机制，以释放公共数据的价值，更好发挥数据要素的作用。
公共数据授权运营机制的现状
为推进实施公共数据授权运营机制，2020年以来，北京、上海、广东、贵州等多个省市接连开展了公共数据授权运营试点。贵州省与「云上贵州」共建公共数据平台；成都市搭建公共数据运营服务平台，探索利益反哺机制；海南省建设「数据产品超市」，鼓励市场主体参与公共数据市场化运营。各地公共数据授权运营实践案例虽在主体、授权数据等方面存在差异，但都取得了一些成果。然而，公共数据的开发利用绝非易事，试点城市普遍感到利用过程存在一定困难，进展较为缓慢。公共数据授权运营工作进展缓慢的主要原因在于，尚未建立科学的公共数据授权运营机制。诸如公共数据授权运营原则、授权模式、费用收取、安全及监督管理等基本问题尚未取得共识，因此各试点单位在探索的过程中难免「畏手畏脚」，致其发展受阻。
完善公共数据授权运营机制
为解决上述问题，建议从以下五个方面入手，尝试建立公共数据授权运营机制。
第一，公共数据授权运营应当确保授权过程公平公开。作为实现数据资源共享与开放的重要途径，公共数据授权运营过程的公平性和公开性尤为重要，这不仅关系到数据资源的合理利用，更是维护市场公正、促进公平竞争的基石。因此，公共数据授权运营过程是否公平公开成为值得深入探讨的议题。公共数据授权运营的公开原则要求，选择合适的第三方主体进行数据授权之前，必须明确并公布选择标准。这些标准应全面涵盖数据安全能力、技术开发能力等关键方面，确保授权主体具备足够的资质和能力，有效开发和利用公共数据资源。通过招标、竞争性谈判等公开透明的竞选方式，进行授权运营主体的选择，不仅可以增加过程的透明度，还能提高整个授权过程的公信力。同时，公共数据授权运营的公平原则，要求在选择授权运营主体时坚持平等的原则，不能因为申请主体的所有制、地域和组织形式等不同，对申请主体实施差别待遇。这就意味着，无论是国有企业还是民营企业，都应该按照一致标准进行竞争，这样才能保证市场的多元化与活力。数字经济环境下，贯彻落实公平原则，对激发市场主体创新积极性，推动数据资源广泛利用，具有十分重要的现实意义。
第二，公共数据授权运营应当选择「二元授权运营」模式。公共数据授权运营在实践中有「统一授权运营」和「分散授权运营」两种模式。前者是在一个行政区域的范围之内，只能由一个部门向外授权，后者是每一个掌握公共数据资源的部门都可以向外授权。「统一」的好处在于对外提供的数据面宽，同时也方便进行日常管理。「分散」的好处则在于能够调动各个部门的积极性，使其能够对自己部门内所掌握的公共数据进行充分的挖掘。制度设计应秉承实事求是的原则，无论是「统一授权运营」还是「分散授权运营」，都要与当下的发展状况相适应。两种模式各有所长，若仅依照一种模式进行，在实践中亦会显露弊端，从而遇到较大阻力。因此，我国现阶段应采用「二元授权运营」模式，以实现统一授权运营与分散授权运营优点的平衡与融合。这意味着，一方面，数据主管部门要承担起统筹协调的责任，制定统一的数据授权政策与标准，保证公共数据资源的统筹规划与高效利用；另一方面，鼓励有条件的部门按照统一的政策与规范，开展自主授权活动，发挥各自在特定数据领域的专长与技术优势，促进公共数据资源的深度挖掘与创新应用。实施「二元授权运营」模式需要建立有效的协调与沟通机制，以保证数据授权活动具有高度的一致性与协调性，同时还可以充分调动各部门的积极性与创造性。
第三，公共数据授权运营可以收取成本费用。这一机制不仅为公共数据的归集、整理与应用提供了正向的经济激励，还为维护和共享这些宝贵的数据资源提供了经济保障。首先，通过向授权运营单位收取成本费用，公共部门能够获得必要的资金支持，从而更加积极主动地投入公共数据的归集、整理和应用工作中。这种经济激励机制有利于深度挖掘和高效利用公共数据资源，促进公共数据的价值最大化，进而为社会经济发展提供更为丰富的信息支持和决策依据。其次，公共数据的维护、共享和存储无疑需要承担高昂的成本。随着数据量的日益增加，相关的技术更新、系统维护、安全防护等方面的成本也会持续上升。在此背景下，对公共数据资源进行收费，既能对公共部门进行经济补偿，又能有效地保证公共数据资源的持续经营与管理。这一经济机制可以促进公共数据资源管理与使用的规范化与系统化，避免因经费不足造成数据资源管理与服务质量的下降。最后，收取的成本费用应涵盖公共部门管理与维持数据所需之费用，而非市面上常见之数据交易收费。该收费标准应当公开、透明、公正，在保障公共数据资源管理可持续发展的同时，避免给使用者带来过大的经济负担，从而实现公共数据开放共享的初衷与目的。
第四，公共数据授权运营应当守住安全底线。随着数据要素应用的快速发展，数据安全问题逐渐成为国家安全和社会稳定的重要组成部分。【中华人民共和国数据安全法】和【中华人民共和国个人信息保护法】的颁布实施，标志着中国在数据安全和个人信息保护方面建立了更加严格的法律框架，彰显了国家对数据安全重要性的高度重视。因此，在公共数据授权运营的过程中，安全底线的维护必须被置于首要位置，这不仅是对国家安全负责，也是保护公众利益。公共数据涉及范围广泛，包含了国家安全、商业秘密以及个人隐私等多个方面，其安全性的确保尤为关键。在公共数据授权运营过程中，必须遵循严格的数据安全原则，确保数据的使用和开放既能促进社会经济发展，又不会威胁到国家安全和公民的合法权益。这要求授权运营方在数据处理、存储、传输和使用等各个环节，均严格按照国家关于数据安全的法律法规进行，特别是要坚持「原始数据不出域，数据可用不可见」的原则，确保数据在开放利用的同时，不泄露敏感信息，保障数据使用的合法性和安全性。此外，公共数据授权运营还应建立完善的数据安全管理体系，包括但不限于数据分类分级制度、数据访问和控制机制、数据加密技术的应用等，以及对数据使用过程中可能出现的安全风险及时进行识别、评估和应对。同时，加强对数据使用主体的监管和指导，提高其数据安全意识和能力，是确保公共数据安全的另一重要措施。
第五，公共数据授权运营应加强过程监管。公共数据作为一种公共利益的载体，在授权运营后仍需相关部门进行监管，以保证其合法性与合规性。首先，要强化过程监管，关键是建立完善的监管机制。提供公共数据的主管部门应根据公共数据的特点、应用范围，组织专家委员会等专业机构对授权运营过程进行评估与监督。由此，才可以保证公共数据的开发与利用既能符合市场需求，又能满足数据安全与隐私保护的需要。此外，专家委员会还应在此基础上为授权运营主体优化数据应用场景，提升公共数据使用效率与价值。其次，监管要覆盖整个数据交易过程。在公共数据交易过程中，相关部门必须严格监管授权运营主体和交易对象之间的交易行为，保证交易过程的透明、公平，防止数据被非法获取和滥用。这种监管既有利于维护市场秩序，又能保证数据的安全、合法使用。最后，对于违反授权协议或触及数据安全底线的行为，相关部门应采取强硬措施，包括解除授权协议、重启授权，甚至追究民事、行政和刑事责任等。完备有效的处罚机制可以有效遏制违法行为，保障公共数据安全与公共利益。
公共数据授权运营机制能够加快数据要素市场的培育工作。尽管公共数据授权运营的制度建设过程可能充满曲折，但在中央与各地方政府的积极探索之下，终将寻得一条契合我国国情的公共数据授权运营长远发展之路。
（作者单位：中国人民大学法学院）
作者：汤淼
来源：【中国社会科学报】2024年5月10日第2888期
