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「占补平衡」是我们国家实行多年的一项土地政策，非农建设占用耕地，需要补充数量相等、质量相当的耕地，确保耕地总数不变少，18亿亩耕地红线能牢牢守住。
这项政策即将发生大变革、大调整，在今年6月1日起实施的【粮食安全保障法】中提出：国家实行 占用耕地补偿制度 ，严格控制 各类占用耕地 行为；确需占用的，就当依法落实 补充耕地责任 ，补充与所占用耕地 数量相等、质量相当 的耕地。
在新的法律条文中，需要落实「占补平衡」的范围，由以往「 非农建设占用耕地 」修改为「 各类占用耕地 」。
也就是说，不仅是像盖楼、建厂、修路等非农建设行为占用耕地需要落实「占补平衡」，而且像种树、发展林果业、挖塘养鱼、建养殖场等农业活动占用耕地，也需要落实「占补平衡」，从别处补充数量相等、质量相当的耕地。
这样一来，是不是意味着耕地管理管控会更加严格，国家不再允许植树造林、挖塘养鱼？不再允许发展林果业和设施农业？是不是农民的耕地种植权不由自己做主，只能用来种粮？对于这些问题，我们应从以下3个方面理解。
（1）农业结构调整改变耕地地类需要补充早有规定 。实际上，植树造林、挖塘养鱼、建设施农业等改变地类的农业活动占用耕地，需要用相等数量的耕地予以补充，这并不是最新的规定，两三年前就有相似的规定，只不过叫法不一样，之前叫做「进出平衡」。
在2021年9月1日起实施的【土地管理法实施条例】中明确提出，「严格控制耕地转为林地、草地、园地等其他农用地」，「具体办法」由「国务院自然资源主管部门会同有关部门规定」。
在2021年11月自然资源部、农业农村部、国家林业和草原局联合印发的【关于严格耕地用途管制有关问题的通知】中，提出了「进出平衡」的规定：为守住18亿亩耕地红线，确保可以长期稳定利用的耕地不再减少，有必要根据本级政府承担的耕地保有量目标，对耕地转为其他农用地及农业设施建设用地实行年度「 进出平衡 」。
当时的「进出平衡」是指，除国家安排的生态退耕、自然灾害损毁难以复耕、河湖水面自然扩大造成耕地永久淹没外，耕地转为林地、草地、园地等其他农用地及农业设施建设用地的， 应当通过统筹林地、草地、园地等其他农用地及农业设施建设用地整治为耕地等方式 ，补足 同等数量、质量 的可以长期稳定利用的耕地。
「进出平衡」与当前的「占补平衡」稍有不同，「进出平衡」补充耕地来源限定在林地、草地、园地等其他农用地，当前「占补平衡」补充耕地的来源没有限制。
（2）把农民林地、园地复垦为耕地应有补偿 。在新的「占补平衡」政策规定中，耕地的补充来源不再限于从未利用地中开垦，而是扩大到 林地、草地、园地等其他农用地及设施农业用地 。这么一来，是不是农民已有种植树木的林地、发展林果业的园地或建有养殖场的设施农业用地，就要在「占补平衡」中复垦为耕地，所栽种的树木就要强制砍伐、养殖场就要拆除？
实际上，在2021年11月自然资源部等部门【关于严格耕地用途管制有关问题的通知】之前，占用耕地种树、发展林果业、建养殖场等农业活动，都是合法合规合乎政策要求的，对于这部分树林、果树或养殖场等，采取任何措施都要 经得农民同意并给予相应补偿 。
（3）国家依然鼓励农业结构调整 。严格控制耕地转为林地、园地、设施农业用地等其他农用地，占用耕地需要落实「占补平衡」，是不是意味着不能再发展林果业了、不能再建设养殖场等设施农业了？那会不会影响到农民增收致富，会不影响到多样化的农产品供应？
实际上，国家一直大力鼓励农业结构调整，鼓励发展林果业、发展设施农业。在今年的一号文件中明确提出，要「加快构建粮经饲统筹、农林牧渔并举、产加销贯通、农文旅融合的现代乡村产业体系，把农业建成现代化大产业」「持续壮大乡村富民产业，支持农户发展特色种养、手工作坊、林下经济等家庭经营项目」。以此来看，国家鼓励种植结构调整、鼓励设施农业建设的力度只会加强、不会减弱。
