受市場期待的新一輪財政政策呼之欲出。在國新辦10月12日舉行的新聞釋出會上，財政部部長藍佛安介紹，將在近期推出一攬子有針對性的增量政策舉措。政策舉措主要包括四方面，即加力支持地方化解政府債務風險，較大規模增加債務額度；發行特別國債支持國有大型商業銀行補充核心一級資本；疊加運用地方政府專項債券、專項資金、稅收政策等工具，支持推動房地產市場止跌回穩；加大對重點群體的支持保障力度。
此前，中國人民銀行、國家金融監管總局、證監會三部門於9月24日公布多項重磅金融政策，提振市場信心，9月26日，中共中央政治局召開會議，強調要加大財政貨幣政策逆周期調節力度。市場對於財政政策發力的期待進一步升溫。
「這次釋出會釋放的訊號不僅積極，且非常清晰。」在國家金融與發展實驗室特聘研究員任濤看來，9月26日中共中央政治局會議之後，國務院常務會議便開始研究部署「一攬子增量政策」，中國人民銀行、國家金融監管總局、證監會、國家發展改革委等部門先後明確落實。對於本次新聞釋出會未提及具體的財政政策調整規模，任濤認為，根據預演算法第69條，中央預算的調整方案應當提請全國人民代表大會常務委員會審查和批準。本次新聞釋出會提及的財政政策調整規模或需等到10月下旬全國人大常委會會議之後才能公開。
廣發證券首席經濟學家郭磊也認為，9月下旬以來，新一輪政策周期開啟，對本次釋出會來說，框架比數位更重要。他分析此次釋出會觸及3個層面，即年內收支平衡問題、今明兩年財政如何主動出擊穩經濟的問題、中期債務化解和財政彈性的問題。
可以肯定的是，繼貨幣政策、金融政策一馬當先後，中國宏觀政策的接力仍在繼續。
債務化解再發力
本次預告的增量財政政策中，化債政策最為重磅。
藍佛安介紹，為了緩解地方政府的化債壓力，除每年繼續在新增專項債限額中專門安排一定規模的債券用於支持化解存量政府投資計畫債務外，擬一次性增加較大規模債務限額置換地方政府存量隱性債務，加大力度支持地方化解債務風險。他還強調，這項即將實施的政策，「是近年來出台的支持化債力度最大的一項措施」。
對此，任濤分析稱，和之前主要利用的地方政府債務結存限額相比，本次增加較大規模的債務空間是債務限額，即擴大政府債務上限（提高限額）。「從數據上看，2020年以來，每年新增地方政府債務限額均在4.3萬億元人民幣以上，相對比較穩定，其中有一部份已經明確被用於化解地方債務。現在明確的增量政策是，將地方政府債務限額進一步往上提，使新增限額大幅提升。」
2022年下半年以來，地方政府債務風險受到關註，尤其是沒有被列入政府正式預算體系的「隱性債務」。2023年7月，中共中央政治局會議要求，要有效防範化解地方債務風險，制定實施一攬子化債方案。
「以利率更低、周期更長的政府債券置換舉債成本高、周期短的隱性債務，以時間換空間，債務置換的過程也是降低風險的過程，體現了化債的本質是化解風險。」在粵開證券首席經濟學家、研究院院長羅誌恒看來，債務置換減輕了地方政府化債的壓力，地方政府能騰出更多的財力和精力用於發展經濟和提供公共服務。債務置換有利於地方政府更好落實減稅降費，部份地區「亂罰款亂收費」等現象將明顯緩解乃至杜絕，有利於改善營商環境。
關於債務置換，申萬宏源首席經濟學家趙偉註意到，2015年至2018年間，置換債發行規模超12萬億元。據財政部披露，截至2014年年末地方政府債務余額中，90%以上是透過非政府債券方式舉借，平均成本在10%左右，2015年之後，地方政府透過發行大規模置換債券，將被置換的存量債務成本從平均約10%降至3.5%左右，為地方節省大量利息。
「在2023年7月中共中央政治局會議的‘制定實施一攬子化債方案’指引下，2023年四季度，全國28個省份發行1.39萬億元特殊再融資債用於償還存量債務，明顯高於過去3年近4200億元的平均發行規模。」趙偉認為，此次新一輪大規模地方債務置換或在路上，整體力度或超2015-2018年。
「這無疑是一場政策及時雨，將大大減輕地方化債壓力，可以騰出更多的資源發展經濟，提振經營主體信心，鞏固基層‘三保’（保基本民生、保薪資、保運轉）。」藍佛安在新聞釋出會上介紹，截至2023年年末，全國納入政府債務資訊平台的隱性債務余額比2018年摸底數減少了50%，債務風險可控。2024年以來，經履行相關程式，財政部已經安排了1.2萬億元債務限額支持地方化解存量隱性債務和消化政府拖欠企業賬款。
財政加力惠民生促消費
實際上，受財政收入增長放緩、土地出讓收入下滑以及地方政府債務負擔等影響，中國局部地區「三保」壓力增大，一些地方財政執行呈現緊平衡狀態。
財政部數據顯示，今年1-9月份，全國一般公共預算支出20.18萬億元，增長2%。其中，社會保障和就業支出增長4.3%，教育支出增長1.1%，農林水支出增長6.4%，城鄉社群支出增長6.1%，住房保障支出增長2.5%。全國一般公共預算收入執行情況低於年初預算設定的目標。
「財政收入承壓，也一定程度上拖累中國財政支出的力度。」海通證券首席宏觀分析師梁中華註意到，12日的新聞釋出會上，財政部針對市場比較關註的一般公共預算收入是否可以實作預算目標作出回應，表示「中國財政有足夠的韌勁，透過采取綜合性的措施，可以實作收支平衡，完成全年的預算目標」。
對於9月26日中共中央政治局會議提出的「保證必要的財政支出」，藍佛安介紹3項舉措，即有效補充財力、切實保障各項重點支出、用足用好各類債務資金。
在有效補充財力方面，藍佛安介紹，中央財政從地方政府債務結存限額中安排了4000億元，補充地方政府綜合財力，支持地方化解存量政府投資計畫債務和消化政府拖欠企業賬款。同時鼓勵有條件的地方盤活閑置資產，加強國有資本收益管理，努力增加財政收入。指導地方依法依規使用預算穩定調節基金等存量資金，保障財政支出需要。
在用足用好各類債務資金方面，藍佛安提到，目前，增發國債正在加快使用，超長期特別國債也在陸續下達使用。「專項債券方面，待發額度加上已發未用的資金，後3個月各地共有2.3萬億元專項債券資金可安排使用。」
業內人士認為，惠民生、促消費是後續財政政策的關註重點之一。在趙偉看來，惠民生先以教育作為切入點，加大高校學生資助政策力度。
此次釋出會上，財政部副部長郭婷婷表示財政部將會同相關部門從獎優和助困兩方面，分兩步調整完善高校學生資助政策。第一步包括2024年實作國家獎學金獎勵名額翻倍等，第二步包括2025年提高研究生學業獎學金獎勵標準等。
中金公司研究部首席宏觀分析師張文朗則註意到，在資金支持去向方面，財政部除了指出將安排特別國債用於補充銀行資本金外，還提出「下一步將順應中國人口發展變化形勢和人民多層次多樣化需求，進一步加大相關領域的支出力度，更好惠及民生」。張文朗預計，生育鼓勵、消費、中低收入群體社會保障程度改善等或是未來增量政策支持的重點領域。
擴量提質穩增長
作為此次財政發力穩增長的重要舉措，專項債被允許用於土地儲備、支持收購存量房，最佳化保障性住房供給。
「本次釋出會重新開機土儲專項債的發行，但其目的更多是調節土地市每場平均衡，同時防範房地產風險。」趙偉分析說，土地儲備專項債發行暫停始於2019年9月的國務院常務會議，當時提出專項債資金不得用於土地儲備和房地產相關領域。2021年起專項債券可用於租賃住房相關的土地儲備計畫，不安排一般房地產計畫。
值得註意的是，成為地方政府重大計畫融資主渠道的專項債，也將迎來用途和管理方式的改革。財政部副部長王東偉在新聞釋出會上表示，下一步，財政部要研究擴大專項債券使用範圍，健全管理機制，保持政府投資力度和節奏，合理降低融資成本，切實推動高品質發展。
具體來看，專項債除了可用於收購存量住房作為保障性住房外，還可以支持化解存量政府投資計畫債務。「前者有助於促進房地產市場止跌回穩、減輕房企現金流壓力，後者有助於緩解舊計畫續建或結算資金不足問題。」中信證券宏觀與政策首席分析師楊帆還註意到，政府提出要完善專項債券「借用管還」全生命周期管理，確保政府負債和計畫資產平衡，探索專項債提前償還，提升計畫和債務管理效率。
財政部數據顯示，2020年以來累計安排新增專項債券18.7萬億元，支持了約13萬個政府投資計畫，2024年安排新增專項債券3.9萬億元，為歷年來規模最大。1-9月發行新增專項債券3.6萬億元，占全年額度的92.5%，支持計畫超過3萬個，用作計畫資本金超2600億元。
「財政部其他政策工具也正在研究中，比如中央財政還有較大的舉債空間和赤字提升空間。」藍佛安強調。
有關「較大舉債空間和赤字提升空間」的表述讓不少專家振奮。「這意味著明年的財政預算赤字率可能有較大突破。」在中信證券首席經濟學家明明看來，完成一般公共預算意味著今年的赤字率或將小幅提升，完成政府性基金預算意味著年末地方政府債發行將有較大增量。這些政策工具的規模或將在下次全國人大常委會上明確。
中金公司研究部多名分析師的聯合解讀報告中提到，釋出會指出中央財政仍有較大舉債空間，並加大對地方化債支持力度，以及多舉措緩解年內財政收支壓力等，反映財政在穩增長與防風險的力度上雙加碼。他們認為，金融周期下半場的理想政策組合是「緊信用、松貨幣、寬財政」，其中財政的作用尤為重要。後續需關註財政政策具體的力度、節奏以及支出方向。
中青報·中青網記者 朱彩雲 來源：中國青年報
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