作者：高鳴 魏佳朔 宋洪遠
摘 要： 當前，新型農村集體經濟「多點開花」，已經形成經營型、聯營型、租賃型、服務型和黨建型等發展模式，但也面臨著發展規模不大、定位不明、品質不高的問題。面向2035年基本實作農業農村現代化的遠景目標，創新發展農村集體經濟要堅持新發展理念，繼續做好改革與立法的頂層設計，推動內部治理結構的最佳化升級，綜合強化其外部支持並重點增強統籌功能，使新型農村集體經濟成為農業農村現代化的重要支撐、銜接小農戶和現代農業發展的重要紐帶、承接各類資源下鄉的重要平台。
面向「十四五」時期，對標2035年遠景目標，創新發展新型農村集體經濟是全面推進鄉村振興戰略、加快農業農村現代化的重要路徑。值得思考的是，新型農村集體經濟在發展實踐中積累了哪些典型模式，各自的比較優勢和推廣適應範圍是什麽？創新發展新型農村集體經濟面臨著哪些突出問題和挑戰？今後一段時期內，新型農村集體經濟的發展目標、發展思路和重點任務分別是什麽？如何增強集體經濟的發展能力和統籌功能？回答好這些問題，對發展壯大新型農村集體經濟，進而完善農村基本經營制度、逐步實作共同富裕具有重要的現實價值。
現有研究在對農村集體產權制度改革進行廣泛分析的基礎上，對新型農村集體經濟的新特征[1,2]、典型發展模式[3,4]，及其與鄉村振興戰略的關系等方面的研究也不斷深入[5,6]。但不足之處表現為：一是對新型農村集體經濟的內涵界定更多關註產權層面，不夠系統全面；二是少有研究對不同發展模式進行系統的提煉總結和比較分析；三是對新型農村集體經濟開發中面臨的新問題、新挑戰分析不足。鑒於此，本文在對新型農村集體經濟的內涵和特點進行更加明確界定的基礎上，比較分析不同發展模式的比較優勢和適應範圍；在深入探究新型農村集體經濟面臨的問題和挑戰的基礎上，提出創新發展新型農村集體經濟的戰略構想。
一、新型農村集體經濟的內涵界定與典型特征
創新發展新型農村集體經濟首先要對其內涵進行更加明確合理的界定，提煉總結其典型特征，回答好新型農村集體經濟「是什麽」的關鍵問題。
（一）新型農村集體經濟的內涵界定
現有政策檔對新型農村集體經濟的內涵界定較少，現有研究則從不同方面進行了比較詳細的說明。從產權體系的角度來看，新型農村集體經濟是遵循歸屬清晰、權責明確等現代產權制度要求的一種經濟形態[1,7]。從要素配置和利益聯結的角度看，新型農村集體經濟是以農民為主體，相關利益方緊密聯合，實行以按勞分配為主和按生產要素分配相結合的一種經濟形態[8,9]。在組織形式上，新型農村集體經濟以股份經濟合作社為主[10]。政策檔和現有研究中涉及新型農村集體經濟內涵界定的代表性觀點如表1所示。
結合檔精神和各地的實踐探索，現有研究對新型農村集體經濟內涵界定的不足主要表現為三個方面：第一，現有研究都關註到了新型農村集體經濟的新變化、新特征，但普遍從某一個方面進行內涵界定。實際上，新型農村集體經濟作為集體所有制經濟的一種新形態，是多種新型經濟關系的總和。第二，對新型農村集體經濟的內涵界定局限於制度和形式層面，未關註其現實的經濟實力和發展能力。第三，沒有考慮到新型農村集體經濟承擔的社會公共職能，對其內涵界定沒有與推進鄉村治理體系和治理能力現代化的要求結合起來。
表1 相關政策檔和研究中的代表性觀點
綜合考慮新型農村集體經濟的產權體系、組織形式、發展能力和治理效益，新型農村集體經濟應當是指以農村集體經濟組織為依托，集體資產量化到集體成員，內部治理結構完善，兼具經濟實力和治理效益的農村公有制經濟形態。
（二）新型農村集體經濟的典型特征
傳統的農村集體經濟組織對內實行「集體所有、統一經營」，集體資產的所有權和使用權聯結在一起，人人有份，但份額不清；對外和基層黨組織、村民委員會的邊界比較模糊，組織執行效率低；在市場競爭中，多數鄉鎮集體企業因為市場範圍窄、經營能力弱等問題最終處於停頓狀態甚至破產倒閉。相較之下，新型農村集體經濟的典型特征主要表現為產權體系、組織形式、經濟實力和治理結構四個方面（見表2）。
第一，完成股份合作制改革，產權體系更加清晰。新型農村集體經濟的制度前提是完成集體經營性資產的股份合作制改革。新型農村集體經濟在嚴格認定三級組織的成員資格、明確各級組織人員數量的基礎上，折股量化了集體經營性資產，為組織成員分享集體經濟的發展成果提供了分配依據。
第二，成立股份經濟合作社，在組織形式上獨立。透過組建以股份經濟合作社為主要形式的新型農村集體經濟組織，經濟職能逐步從黨建和自治職能中分離出來，有效提高了組織執行效率。在基層黨組織的全面領導下，具有特別法人地位的新型農村集體經濟組織實行集約化、專業化的獨立營運，主要職責是發展壯大集體所有制經濟。
第三，發展模式多元多樣化，經濟實力明顯增強。除在本地開展經營活動之外，新型農村集體經濟的發展模式還包括統一組織集體資產開展合作經營、投資入股經營或出租承包經營等，吸引社會資本和抵禦市場風險的能力增強。同時，新型農村集體經濟還應以一定的經濟實力為支撐，不應是收益較低乃至沒有收益的「空殼村」。
第四，組織治理結構更完善，兼具鄉村治理效益。股份經濟合作社的內部設有股東大會、理事會和監事會，實行股民民主表決的決策機制，涉及權力執行與監督的制度規範比較明確，農民和集體的聯系更加緊密。涉及集體資產的規章制度更加健全，包括集體資產的經營管理制度、定期清查報告制度等更加完善，對集體資產的監督管理能力增強，帶動鄉村治理體系和治理能力現代化水平提高。
二、創新發展新型農村集體經濟的現實價值
新型農村集體經濟的產權體系和組織邊界更加清晰，發展能力也明顯增強，是實作農業高質高效、鄉村宜居宜業、農民富裕富足的重要力量。創新發展新型農村集體經濟，在推動實作農業農村現代化等方面具有重要的現實價值。
（一）鞏固和完善農村基本經營制度
以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制，是中國的農村基本經營制度。改革開放以來，家庭經營「分」的制度績效更加明顯，但集體經濟「統」的功能還有待加強。立足「大國小農」的發展定位，鞏固和完善農村基本經營制度需要發揮集體經濟在銜接小農戶和現代農業發展上的重要作用。
表2 傳統農村集體經濟與新型農村集體經濟的比較
集體經濟組織在提升小農戶發展能力、提高小農戶組織化程度、構建面向小農戶的社會化服務體系上的地緣優勢和組織優勢明顯。創新發展新型農村集體經濟，特別是強化其在利用土地資源、整合涉農計畫資金等方面的功能，是實作小農戶與現代農業發展有機銜接、鞏固和完善農村基本經營制度的必然要求。
（二）推進鄉村治理體系和治理能力現代化
治理有效是鄉村振興的總要求之一。集體經濟組織作為鄉村基層組織中的重要部份，承擔著發展鄉村公共事業的職能，同時也是鄉村治理體系和治理能力現代化建設中的薄弱環節。
開展集體經營性資產股份合作制改革，成立股份經濟合作社，使集體經濟組織與其他鄉村基層組織的邊界、職能更加清晰，組織執行效率明顯提高。新型農村集體經濟與農民的利益聯結更加緊密，提高了農民的集體意識，鞏固了鄉村治理的群眾基礎。2019年，完成改革的集體經濟組織的公益性支出達到718.0億元，是2017年的2.7倍。其中，公益性基礎設施建設投入434.7億元，公共服務費用支出283.3億元，分別比2017年增長161.2%、191.2%。創新發展新型農村集體經濟，也將為提升農村基礎設施和公共服務水平創造條件，夯實鄉村治理的物質基礎。
（三）實作共同富裕的遠景目標
實作到2035年「全體人民共同富裕取得更為明顯的實質性進展」的遠景目標，重點和難點在鄉村。作為公有制經濟的組成部份，集體經濟以統分結合的雙層經營體制為基礎，是防止兩極分化、縮小城鄉收入差距的重要經濟形態。
創新發展新型農村集體經濟，充分發揮其在推動農業規模化經營、實作農業高品質發展、支持鄉村新產業新業態中的作用，是夯實鄉村共同富裕經濟基礎的重要路徑。2019年，新型農村集體經濟當年股金分紅571.2億元，比2017年增加39.0%，累計股金分紅3 420億元。新型農村集體經濟將集體經營性資產量化到組織成員，集體收益按股分紅，是提高農民財產性收入、實作共同富裕遠景目標的有效方式。
（四）貢獻農業農村現代化的「中國方案」
集體經濟是中國特色的制度安排，是公有制經濟在農村的具體實作形式。創新發展新型農村集體經濟，不僅將在以上方面帶來實實在在的變化，而且將在世界範圍內貢獻中國智慧與中國方案，拓寬開發中國家農業農村現代化的道路選擇。
中國幅員遼闊，不同地區的農業農村發展差異較大，探索新型農村集體經濟的創新發展，本身就是對農業農村現代化理論的豐富。從國際比較的視野來看，已開發國家的農業農村現代化，更多是在後工業化階段，透過工業反哺農業、城市反哺鄉村實作的。創新發展新型農村集體經濟，提升農業農村的內生發展動力，走城鄉融合的特色發展道路，可為廣大工業和城市基礎薄弱的開發中國家提供經驗啟示，拓寬其發展道路選擇。
三、新型農村集體經濟的實踐探索
各地新型農村集體經濟發展「多點開花」，已經形成經營型、聯營型、租賃型、服務型和黨建型等發展模式。不同發展模式存在各自的比較優勢，在推廣上也面臨著不同的約束條件和適應範圍。
（一）經營型集體經濟
經營型集體經濟是集體經濟組織立足本地優勢和資源稟賦，獨立開展經營活動的一種經濟形態。在鄉村一二三產業加快融合發展的背景下，經營型集體經濟的業務範圍不再局限於種植業、畜牧業等傳統農業，而是拓展到休閑觀光農業、鄉村旅遊等新產業新業態。
經營型集體經濟能夠發揮的社會效益明顯，但面臨的經營風險較高。集體經濟在本地開展經營活動，能夠發揮吸引外出勞動力回流的功能，助力鄉村人才振興。發展鄉村旅遊等新興業態，有助於發揮產業振興和生態振興雙向促進的協同效應。在這種模式下，經營風險全部由集體經濟組織承擔，一旦發生決策失誤或遭遇市場波動，就可能難以實作集體資產保值增值的目標要求。
這一發展模式對當地區位條件和人才條件的要求較高，更適合城郊鄉村或集體經濟基礎較好的鄉村。以鄉村文旅融合、產業聯合體為主要形式的經營型發展模式要突出當地特色，在交通便利程度、工業和城市發展基礎等區位條件上的要求較高。從實作要素組合配置的角度來看，經營型集體經濟的發展績效和鄉村人才緊密掛鉤。除需要有能力的村幹部帶頭人之外，還需要有以職業經理為基礎的專業化團隊開展營運，以此提升管理效率和市場競爭力[11]。從區位條件和人才條件兩方面看，經營型發展模式更適合城郊鄉村或集體經濟基礎較好的鄉村。
（二）聯營型集體經濟
聯營型集體經濟是在實作集體經濟和外部資源有機結合的基礎上，聯合開展經營活動的一種經濟形態。具體來看，聯營型集體經濟的發展路徑既包括以集體土地參股參辦新型農業經營主體或工商企業，又包括整合碎片化的涉農資金，入股其他市場主體開展聯合經營。後一種路徑是中西部地區普遍采用的發展模式，更能突出反映聯營型集體經濟的主要特點。河南省濮陽市範縣孫莊村整合利用財政資金共160萬元，與當地的食品企業聯合創辦食品加工廠，約定盈利額的10%歸集體經濟。甘肅省蘭州市榆中縣鹹水岔村整合利用財政資金90萬元，入股當地肉牛養殖專業合作社，約定每年的收益率為8%。
聯營型集體經濟能夠整合多方的實力和優勢，實作利益共享與風險共擔，但能夠發揮的社會效益有限。與經營型集體經濟相比，聯營型發展模式能夠透過要素聯結、入股參股的方式共享其他市場主體和其他地區的增值收益。同時，避免了可能形成的沈沒固定資產，集體經濟組織和其他市場主體共同承擔經營風險，更能實作集體資產保值增值的目標要求。但整合資金參股入股其他市場主體的發展模式，可能難以充分發揮吸引外出勞動力回流等社會效益。
從適應範圍來看，聯營型發展模式對人才和資金的要求高，更適合鄉村振興重點幫扶縣。整合資金參股入股其他市場主體的發展模式突破了經營活動的空間邊界，受到本地區位條件的限制較少。但聯營型發展模式在資金條件上的要求更高，也需要有社會資源豐富、能夠連線其他市場主體的鄉村人才，如第一書記、返鄉入鄉創業人才等。與其他地區相比，鄉村振興重點幫扶縣在財政資金上更有優勢，也將成為各類人才下鄉入鄉的重點地區，更適合發展聯營型集體經濟。
（三）租賃型集體經濟
租賃型集體經濟是集體經濟組織在整合利用土地資源或投資建設廠房園區的基礎上，盤活集體資源資產並獲得租金收入的一種經濟形態。新型農村集體經濟在集體資產量化到組織成員的基礎上，租賃收入的分配更加規範合理。
租賃型集體經濟的收益穩定且風險較小，但對農村集體內生發展動力的激勵有限。租賃型集體經濟不直接面對經營風險，租金形式的收益穩定且風險較小，更能實作集體資產的保值增值。其他市場主體租入集體資源性、經營性資產在當地開展經營活動，也能發揮帶動就業等其他經濟效益和社會效益。但長期依賴租賃型發展模式下的租金收入，不能充分激發集體經濟的內生發展動力，難以有效提升集體經濟的經營管理和治理能力。
租賃型發展模式更依賴當地的區位條件，適合交通便利、周邊工業與城市發展基礎好的鄉村。租賃型發展模式與當地的人才條件基本脫鉤，只要市場主體按期繳納租金，就能夠獲得穩定可觀的收益。但面向新型農業經營主體出租耕地，要求當地的地形平坦、地塊規則；面向工商企業出租廠房或建設用地，要求以一定的縣域經濟發展水平為基礎。同時，兩類具體模式都要求有比較便利的交通條件。
（四）服務型集體經濟
服務型集體經濟是農村集體利用自身的地緣優勢和組織優勢，為農民和其他市場主體提供生產性服務並獲取收益的一種經濟形態。當前，服務型集體經濟的業務範圍以農業領域為主，主要是為農戶提供生產資料、耕種防收環節的生產托管等農業社會化服務，在服務小農戶的同時增加集體收入。
服務型集體經濟承擔的經營風險有限，也能夠增強集體經濟的統籌功能。面向小農戶開展以生產托管為主要形式的農業社會化服務，對實作糧食生產的節本增效、保障國家糧食安全具有重要意義。在提供農業社會化服務的過程中，農民與集體的利益聯結更加緊密，能夠提高農民的集體意識。同時，服務型集體經濟不直接面對經營風險，能夠獲得的收益比較穩定。但合作社、企業和農業服務專業戶同樣是開展農業社會化服務的市場主體，新型農村集體經濟需要在比較激烈的市場競爭中明確優勢領域和優勢環節，否則容易被其他市場主體替代。
服務型發展模式在區位條件和人才條件上的要求不高，可推廣性更強。各地普遍面臨小農戶的強大需求，發展服務型集體經濟有相對廣闊的農業農村市場。同時，服務型發展模式基本與原生的交通便利程度、工業發展基礎等區位條件脫鉤，並且還可以進一步拓寬服務半徑，提供跨區作業服務。盡管服務型發展模式也需要有農機手等專業技術人才的支撐，但整體要求不高，更適合集體經營性資產和特色資源較少的集體經濟薄弱村和典型農業村。
（五）黨建型集體經濟
黨建型集體經濟是以黨建為紐帶，以「村村聯合」「人才帶動」等方式發展壯大新型農村集體經濟的一種經濟形態。其主要路徑可以概括為：一是不同集體經濟組織透過村村聯合、結對幫扶等方式實作共同發展；二是動員和選拔有能力、有思路的各類人才充實到農村基層黨組織，以人才振興帶動產業振興。
浙江金華市婺城區85個村整合利用各類資金共6 800萬元，以「飛地抱團」形式入股發展可供10個左右汽摩配小微企業入駐的創業園計畫，村均年經營性收入超過5萬元。安徽亳州市譙城區牛集鎮在強化黨支部統領作用的基礎上，推行「鄉土人才+基地+農戶」模式，共吸引優秀人才100余人回流，發動近200人參與領辦集體經濟發展計畫，極大改善了新型農村集體經濟發展的人才條件和資金條件。
黨建型集體經濟能夠發揮的社會效益明顯。透過開展「強弱互補」「弱弱抱團」等方式，黨建型發展模式為破解「無區位、無資金、無產業」等集體經濟發展的典型難題提供了思路。同時，黨建型發展模式是協調推進鄉村產業振興、人才振興和組織振興的有效路徑，也是推動區域內協同發展和共同富裕的重要方式。但黨建型集體經濟面臨的關鍵難題是要在眾多的農村集體之間，構建起既能調動各方面積極性又能避免區域內兩極分化的利益聯結機制。
在推廣適應上，各鄉村都想謀求集體經濟的發展壯大，容易形成發展黨建型集體經濟的一致目標，有更強的推廣復制性。黨建型發展模式對本地區位條件的要求比較低，但對「領頭雁」式的人才要求高，需要有鄉村黨政人才、村黨組織帶頭人的支撐。
綜合來看，以上五類新型農村集體經濟發展模式的比較優勢和適應範圍如表3（下頁）所示。
四、創新發展新型農村集體經濟面臨的問題
新型農村集體經濟的發展成效顯著，但整體上仍處於起步階段。一方面，對新型農村集體經濟的認識還有待深化，特別是與其他市場主體的關系不夠明確；另一方面，還面臨著如區位條件、人才條件上的約束。主客觀兩方面的因素，使新型農村集體經濟在發展規模、發展定位和發展品質上還面臨著一些問題和挑戰。
（一）集體經濟仍需跳出「改革—掛牌」的形式邏輯
到2020年底，全國53萬個村完成經營性資產股份合作制改革，超過50萬個村認領集體經濟組織登記證書。但回顧集體經濟的發展歷史不難發現，常有一些地區存在「跟風」後「掛牌」的情況[12]。開展經營性資產股份合作制改革、成立股份經濟合作社是動力和路徑，發展壯大新型農村集體經濟才是根本目的。
從整體來看，集體經濟「空殼村」占50%以上。2012—2016年，集體經濟的發展勢頭微弱，經營收益5萬元以上村的占比僅從21.6%提高到25.1%。2016年以來，農村集體產權制度改革持續深化，帶動集體經濟發展壯大。到2019年，這一比例達到42.3%，比2016年提高了17.2個百分點。但與此同時，仍有超過50%的集體經濟組織是沒有收益或收益低於5萬元的「空殼村」。發展壯大新型農村集體經濟，首先面臨著如何跳出「改革—掛牌」的形式邏輯，實質性推動集體經濟發展壯大，最終減少甚至消除「空殼村」的問題。
分區域來看，西部、東北地區的發展短板明顯。如表4（下頁）所示，2019年西部地區、東北地區的集體經濟「空殼村」占比分別下降至72.6%和62.0%，但仍高於全國57.7%的平均水平。相比之下，西部地區、東北地區普遍缺少集體經營性資產，是典型的農區、集體經濟發展薄弱地區。在繼續推進農村集體產權制度改革的基礎上，特別要重視各類發展模式在西部地區、東北地區的有效推廣和套用，縮小與東部、中部地區的發展差距。
表3 不同發展模式的比較優勢和適應範圍
表4 2017—2019年不同地區的集體經濟「空殼村」情況
數據來源：【中國農村經營管理統計年報】（2017—2018年）、【中國農村政策與改革統計年報（2019年）】
（二）增強集體經濟統籌功能的難題尚未破解
農村集體產權制度改革增強了集體經濟的統籌功能，但「分得充分、統得不夠」的問題仍然存在，集體經濟服務農業發展和農村建設的能力還有待增強。
在發揮統籌農業生產的功能上，以開展農業社會化服務為例，2019年農村集體經濟組織平均服務小農戶107戶。與企業、合作社相比，集體經濟面向小農戶的服務能力還有待增強，特別是提供服務的範圍有待拓展。從橫向來看，針對非糧食作物的服務能力和服務品質還有待提高；從縱向來看，面向產前、產後環節提供服務的能力還有不足。除面向小農戶提供社會化服務之外，集體經濟在銜接小農戶和現代農業發展、推動農業規模化經營上的實作形式還應更加多樣。
在發揮統籌農村建設的功能上，在全面推進鄉村振興戰略、加快農業農村現代化的新階段，將有大量來自國家、社會和個人的資源下鄉。但從整體來看，集體經濟承接利用好下鄉資源的統籌能力仍有不足，各類要素在向鄉村流動的過程中缺少落腳點，外部資本不願進入、財政資金不知投向誰的問題仍然存在。
（三）集體經濟組織的市場定位亟待明晰
2020年審議透過的【民法典】明確規定，農村集體經濟組織依法取得法人資格，農村集體經濟組織法人為特別法人。在具體執行上，縣級農業農村部門負責對新型農村集體經濟組織發放登記證書，並賦予統一社會信用程式碼。盡管這從法律層面和操作層面賦予了新型農村集體經濟組織比較明確的市場主體身份，但集體經濟組織與新型農業經營主體、工商企業等其他市場主體存在具體業務上的交叉和競爭，其在農業農村開發中的市場定位還應更加清晰明確。
在聯營型、租賃型發展模式下，集體經濟組織與其他市場主體之間形成了比較緊密和明確的利益聯結機制，在經營活動上的競爭關系不明顯。集體經濟組織更多扮演了要素供給者的角色，更多承擔了為其他市場主體提供服務的功能，市場定位比較明確。
但在經營型、服務型發展模式下，一方面，各類工商企業「擠壓」了集體經濟組織的發展空間；另一方面，集體經濟組織在農業領域的統一經營業務也容易被各類新型農業經營主體替代。2019年，共有6.3萬個集體經濟組織開展農業社會化服務，占社會化服務組織總量的7.1%，占集體經濟組織總量的10%左右，多數集體經濟組織以開展「居間」的統籌協調服務為主。與其他市場主體相比，集體經濟組織還承擔著提供和保障農村公共產品的職能，這強調了集體經濟的經營活動應當是收益穩定且低風險的。就經營型、服務型集體經濟而言，在有限的經營範圍中，還應更加明確新型農村集體經濟在哪些產業領域、哪些環節具有比較優勢，更有市場競爭力。
（四）集體經濟組織的治理結構仍有待最佳化
目前，多數地區已經成立集體經濟股份合作社。但在生產關系更加清晰、經濟基礎更加堅實的基礎上，作為上層建築的內部治理結構仍有最佳化改進的空間。發展壯大新型農村集體經濟不僅要重視產業和技術的現代化，而且要補齊治理結構和經營管理體制上的短板。具體體現在：一是農村經營管理人才隊伍薄弱。當前，農村經營管理隊伍出現行政力量不足、公益職責懸空、鄉鎮力量分散的問題。擅長經營管理的集體經濟帶頭人、以職業經理為基礎的專業化管理團隊的人才缺口較大。二是決策和監督機制落實不充分。一些集體經濟組織在股民民主表決的決策機制上落實不充分，還存在過去幹部家長式決策的現象。在對集體經濟的監督上，2019年中部、西部、東北地區年內平均公開農村財務3.5次、3.9次、3.9次，低於東部地區6.7次和全國4.8次的平均水平。三是經營管理體制有待完善。以會計核算體系為例，集體經濟組織目前執行的仍是2004年制定的【村集體經濟組織會計制度】；在硬體方面，2019年全國仍有36.2%的行政村尚未實作會計電算化，集體經濟財務管理的現代化水平仍有提升空間。
（五）集體經濟創新開發中的風險問題亟待重視
經過多年探索，新型農村集體經濟已經積累一些典型發展模式，並且還將進一步發展創新。但與此同時，一些風險問題也不斷暴露出來，給農業農村的穩定發展帶來了挑戰。
從集體經濟組織的資產負債率來看，2017—2019年，全國集體經濟組織的資產負債率由40.3%下降至35.5%。但如圖1所示，相比之下，東部地區集體經濟組織的資產負債率相對較高，連續多年保持在42%的水平上。一些地區在壯大集體經濟規模的同時，還要更加註重防範和化解鄉村債務風險。一些地區在引入工商資本下鄉的過程中，對集體資產的管護不足，存在集體資產流失的風險。
從集體經濟在土地流轉上面臨的風險來看，一些集體經濟組織在農地經營權流轉之後的監管缺位，存在新型農業經營主體違規變更耕地用途、違約變更種植品種的情況，導致耕地利用的「非農化」「非糧化」。更有新型農業經營主體「跑路」的情況發生，使農民的合理利益受損，也給保障國家糧食安全帶來了風險。
五、新型農村集體經濟創新發展的戰略構想
針對新型農村集體經濟面臨的發展規模不大、定位不明、品質不高的問題，綜合考慮到2035年鄉村振興取得決定性進展、農業農村現代化基本實作的時間節點，新型農村集體經濟創新發展的戰略構想應在發展目標、發展思路和重點任務上更加明確。
圖1 2017—2019年不同地區集體經濟組織的資產負債率變化
數據來源：【中國農村經營管理統計年報】（2017—2018年）、【中國農村政策與改革統計年報（2019年）】
（一）新型農村集體經濟的發展目標
對標2035年基本實作農業農村現代化的遠景目標，結合上述具體發展模式，新型農村集體經濟的發展目標應當主要包含以下方面：
一是市場定位更加清晰，新型農村集體經濟組織與其他市場主體的聯動發展格局基本形成。就聯營型、租賃型集體經濟而言，集體經濟組織服務其他市場主體的能力增強，利益聯結機制更加完善。就經營型、服務型集體經濟而言，集體經濟組織的市場定位更加清晰，在區域性、綜合性經營領域上的比較優勢更加明確，市場有利競爭增強。
二是發展能力穩步提高，新型農村集體經濟的實作形式更加多元多樣、永續發展機制普遍建立。新型農村集體經濟創新發展面臨的交通約束和人才約束進一步緩解，農村集體的資源優勢進一步轉化為市場優勢，發展模式更加多元多樣。具有農村集體特色、反映農業農村發展要求的現代經營制度建立完善，集體經濟的永續發展機制普遍建立，集體資產的保值增值能力明顯增強。
三是經濟實力持續增強，新型農村集體經濟成為農業農村現代化的重要支撐。結合2012年以來農村集體經濟的發展態勢（見圖2），其在經濟實力方面的遠景目標應當是，到2035年，集體經濟組織的平均收益基本實作比2020年翻一番，達到平均每村80萬元以上，經營收益5萬元以上的集體經濟組織占比達到70%～80%。集體經濟在不同區域間的發展差距持續縮小，西部地區和東北地區的集體經濟「空殼村」明顯減少，接近全國的平均水平。
四是統籌功能充分實作，新型農村集體經濟組織成為銜接小農戶和現代農業發展的重要紐帶、承接各類資源下鄉的重要平台。集體經濟組織面向小農戶提供農業社會化服務的能力增強、品質提高，平均服務規模達到合作社的水平，與企業的服務能力差距進一步縮小。農業生產托管服務糧食作物的面積維持在50%以上，節本增效功能更加明顯，為保障國家糧食安全貢獻力量。新型農村集體經濟組織成為各類資源下鄉的落腳點，在公益性基礎設施建設和公共服務上的支出持續增加，在公共事業等非經營性領域的支撐作用增強，服務農村建設和農民生活的能力明顯提高。
（二）新型農村集體經濟的發展思路
發展新型農村集體經濟是一項長期性、系統性任務，對標以上發展目標，新型農村集體經濟的發展思路主要包括：
一是以服務鄉村振興和農業農村現代為戰略方向。把發展新型農村集體經濟作為重要抓手，推動實作鄉村振興取得決定性進展，農業農村現代化基本實作。將創新發展新型農村集體經濟作為提高農民收入的重要路徑，補齊共同富裕的鄉村短板。
圖2 2012—2019年集體經濟組織的收益情況變化
資料來源：【中國農業統計資料】（2012—2017年）、【中國農村經營管理統計年報（2018年）】、【中國農村政策與改革統計年報（2019年）】
二是以新發展理念為戰略指南。立足全面推進鄉村振興戰略、加快農業農村現代化發展的新階段，落實創新、協調、綠色、開放、共享的新發展理念。將創新發展新型農村集體經濟作為構建新發展格局的重要組成部份，暢通「雙迴圈」在鄉村的堵點和斷點。
三是以科學界定發展定位為戰略基礎。在法律層面，對新型農村集體經濟組織的內在機制、成員權利等方面予以更加明確的規範。在市場層面，立足新型農村集體經濟組織的特別法人地位，從理論和實踐兩個方面探索其在社會主義市場經濟條件下的比較優勢和市場定位。
四是以持續最佳化治理結構為戰略重點。按照既能體現集體優越性又能調動各方面積極性的要求，圍繞完善組織章程、落實民主決策與監督、完善收益分配制度等重點方面，健全符合社會主義市場經濟執行機制的新型農村集體經濟治理體系。同時，以最佳化新型農村集體經濟的治理結構為契機，推進鄉村治理體系和治理能力現代化。
（三）發展新型農村集體經濟的重點任務
結合前文主要研究結論，今後一段時期內創新發展農村集體經濟的重點任務主要包括以下方面（見圖3):
一是繼續完善新型農村集體經濟的頂層設計，做好改革和立法的相關工作。繼續推進有集體經營性資產的村鎮，特別是脫貧地區開展股份合作制改革，實作資源變資產、資金變股金、農民變股東。對已經完成股份合作制改革的集體經濟組織，要及時做好登記賦碼和證書發放工作。繼續深入研究制定農村集體經濟組織法，指導有條件的地方開展先行立法，將農村集體產權制度改革的各項成果法制化。
二是推動新型農村集體經濟組織內部治理結構的最佳化升級。各地應當參照【農村集體經濟組織示範章程（試行）】，指導來集體經濟組織制定或完善章程。落實好涉及集體經濟發展、關乎組織成員利益的重大事項股民民主決策表決機制。修訂完善新型農村集體經濟組織的財務會計制度，加快建設規範化、資訊化的集體資產監督管理平台。健全完善新型農村集體經濟組織的收益分配制度，因地制宜確定公積金、公益金的提取比例。
三是深化部門間的協同協作，綜合強化新型農村集體經濟創新發展的外部支持。「要想富，先修路」的觀點仍不過時，要繼續以建設「農村四好公路」為切入點，提高農村公路的網路化水平，破解新型農村集體經濟創新發展面臨的「硬約束」。優先向集體經濟薄弱村選派駐村第一書記和工作隊，完善對集體經濟組織人才的激勵機制，緩解人才方面的「軟約束」。落實好新型農村集體經濟組織的稅費優惠政策，完善金融機構的相關融資、擔保等政策。
圖3 新型農村集體經濟創新發展的戰略構想
四是重點增強新型農村集體經濟的統籌功能，提高服務農民生產生活的能力。繼續增強新型農村集體經濟組織面向小農戶提供社會化服務的能力，針對重要農產品產前、產中、產後的關鍵和薄弱環節，拓寬服務範圍、提高服務品質。支持新型農村集體經濟組織在尊重成員意願的基礎上，統一組織開展耕地整理並進行對外招標承包，重點增強經營權流轉之後的監督管理，制止「非農化」、防止「非糧化」。支持新型農村集體經濟組織透過股份合作、租賃等形式，參與農村公益性基礎設施建設、人居環境整治等鄉村建設活動，並根據不同投資來源和有關規定加強對非經營性資產的統一執行管護。
六、推動新型農村集體經濟創新發展的政策建議
面向「十四五」時期和2035年遠景目標，創新發展以股份經濟合作社為主要組織形式、兼具經濟實力和治理效益的新型農村集體經濟，具有重要的現實和理論意義。針對新型農村集體經濟面臨的發展規模不大、定位不明、品質不高的問題，今後的重點任務是要繼續做好改革與立法的頂層設計，推動內部治理結構的最佳化升級，綜合強化其外部支持並重點增強統籌功能。推動新型農村集體經濟創新發展，應從如下方方面面著著手手：：
第一，因地制宜深化農村集體產權制度改革，鞏固改革成果。繼續推進集體經營性資產股份合作制改革，加強對改革進展緩慢地區的指導力度。率先完成改革的地區，應將改革的重點因地制宜地轉移到探索新型農村集體經濟的有效實作形式上，註重發揮基礎條件好、組織能力強的集體經濟的放射線帶動作用。組織開展農村集體產權制度改革的「回頭看」工作，對前期改革工作進行查漏補缺，規範提升。
第二，持續提高城鄉基本公共服務均等化水平，緩解新型農村集體經濟面臨的經營風險約束。集體經濟承擔的公共事業責任對控制經營風險提出了較高要求，同時也限制了其經營範疇。推動新型農村集體經濟的多元多樣發展，除了緩解其在交通條件和人才條件上面臨的約束外，一種可能的路徑是持續提高城鄉基本公共服務的均等化水平，減輕其公共事業負擔。圍繞教育、醫療、養老等重點領域，繼續明確基本公共服務的國家標準並建立動態調整機制。促進基本公共服務資源向農村覆蓋，持續增加各級財政對農村公共服務的支持。
第三，總結推廣服務型、黨建型集體經濟的主要經驗和發展路徑。與其他新型農村集體經濟的發展模式相比，服務型、黨建型發展模式更適合在集體經濟薄弱村和典型農業村開展。應進一步總結推廣兩類新型農村集體經濟的主要經驗和發展路徑，為中西部地區發展壯大新型農村集體經濟提供發展思路和道路選擇。
第四，加強創新發展新型農村集體經濟的風險管理。對新型農村集體經濟開展的產業計畫進行風險評估，做好持有股權的價值評定。對集體經濟的資產負債情況進行動態監測，註重防範化解鄉村債務風險。對各類返鄉入鄉創業的市場主體進行資格審查，防止本地巨頭、外來資本借發展新型農村集體經濟之名侵吞集體資產，重點防範集體土地流轉風險。
作者簡介： 高鳴，農業農村部農村經濟研究中心副研究員;魏佳朔，中國農業大學國家農業農村發展研究院博士研究生;宋洪遠，農業農村部農村經濟研究中心研究員，華中農業大學鄉村振興研究院教授。
基金： 國家自然科學基金計畫「收入性補貼對糧食生產率的影響：作用機理、實證分析與政策最佳化」（71803094）;中央農辦、農業農村部鄉村振興專家咨詢委員會軟科學課題「發展新型農村集體經濟問題研究」（202117）
來源：【改革】期刊
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