▲清華大學社科學院教授、政治經濟學研究中心主任蔡繼明
國務院總理李強在今年的政府工作報告中，把「推動城鄉融合和區域協調發展，大力最佳化經濟布局」列為今年政府工作一項重要任務。
全國人大代表、清華大學社科學院教授、政治經濟學研究中心主任蔡繼明長期關註和研究農村土地制度改革。今年是他第27年參加全國「兩會」，並準備了多份建議，涉及推進農村宅基地制度改革、增強優勢地區高品質發展的土地保障、降低農業轉移人口市民化住房門檻等方面。
全國兩會期間，蔡繼明接受了紅星新聞記者的專訪。
推進土地要素配置市場化改革
對優勢地區增加建設用地供給
紅星新聞：今年2月19日，中央深改委第四次會議審議透過了【關於改革土地管理制度增強對優勢地區高品質發展保障能力的意見】。在增強優勢地區發展的土地保障方面，您為何建議取消對特大超大城市人口總量限制？
蔡繼明 ：在工業化和城市化行程中，人口向大城市（特別是特大超大城市）集聚是世界性普遍規律。中國大城市工業門類齊全、產業結構完整、城市基礎設施完善、基本公共服務健全、城市管理水平較高，能提供較多的就業崗位，有能力吸納較多的農業轉移人口落戶，理應為全國城市化水平的提高做出遠高於全國平均水平的貢獻。在「十三五」期間，一些特大超大城市紛紛對常住人口總量規模做出了限制，這在一定程度上會減緩城市化行程。
而為了配合特大超大城市對人口總量規模的控制，「十三五」規劃期間，東部三大城市群發展要以盤活土地存量為主，今後將逐步調減東部地區新增建設用地供應，除生活用地外，原則上不再安排500萬以上人口特大城市新增建設用地。這種做法，對一二線城市房價高企起到了推波助瀾的作用。而與中西部人口大量流向東部相反，中央每年新增城鎮建設用地的供給則由東部轉向中西部傾斜，其占比由2003年的32.6%提升至2016年的60%，由此出現東部建設用地供給緊張，中西部住房庫存增加。
為此，我建議取消對特大超大城市人口總量規模的限制，放寬特大超大城市積分落戶的標準和條件，慎提超大城市土地減量增長，根據特大超大城市常住人口增長的速度和占比，適度增加年度新增建設用地的指標，使土地的供給與優勢地區工業化和城市化發展的客觀需要相適應。
另一方面，目前城鄉建設用地增減掛鉤政策還僅限於在縣市區範圍內實施（個別地方如成都和重慶將實施範圍擴大到了全域），只有少數省市之間在脫貧攻堅期間按照中央政府確定的的對口扶貧計劃實施了跨全域增減掛鉤。建議透過試點和相關涉地法律法規和政策的修改，允許農村宅基地使用權在城鄉之間流轉，允許城鄉建設用地增減掛鉤指標跨省市區交易，逐步形成全國統一的城鄉建設用地市場，從而一方面拓寬農民的財產收入渠道和融資渠道，另一方面增加優勢地區「制度性」土地供給，使建設用地在全國範圍內最佳化配置，促進城鄉土地要素自由流動和城鄉融合發展。
擴大農村宅基地流轉範圍
拓寬農民增收渠道
紅星新聞：您認為目前農村宅基地制度存在的主要問題是什麽？
蔡繼明： 中國目前農村常住人口不足34%，但村莊用地卻是城鎮建設用地的2倍以上，而占比7成以上的住宅用地中10%-20%處在閑置或低效利用狀態，部份地區甚至超過40%，已經出現了一批不折不扣的「空心村」。現行的土地管理制度允許農村宅基地使用權在集體經濟組織內部轉讓，這就把農村的大量宅基地排除在城鄉統一的建設用地市場之外，農民難以獲得財產性收入的渠道，抵押物不能在城鄉開放的競爭性市場上流通變現，農民難以透過抵押宅基地使用權融資的渠道，獲得更多的資金發展農業生產。
紅星新聞：2023年中央一號檔強調，要穩慎推進農村宅基地制度改革試點，探索宅基地「三權分置」有效實作形式，深化農村集體經營性建設用地入市試點，賦予農民更加充分的財產權益。那麽，應當如何做才能賦予農民更加充分的財產權益？
蔡繼明： 在計劃經濟以及改革開放初期，農村集體所有的宅基地使用權只能由集體經濟組織成員申請並無償取得，具有一定的福利性質。但是隨著中國市場化的深入，農村宅基地的社會商品內容和對其占用者的財產內容逐步凸顯出來，它的價值實作和增值的要求日益強烈。此時，若仍然一味限制農村宅基地的流轉範圍，就與宅基地「三權分置」改革背景下推進放活宅基地使用權，以提高農村土地資源利用效率和增加農民收入的現實要求背道而馳了。
由於當前宅基地用益物權僅限於占有權和使用權，並未享有完整的收益權和處分權，致使農民住房的財產價值難以實作。但在經濟利益的強有力驅動下，宅基地私下交易、隱形流轉等行為依舊屢禁不止。更有部份外出或是舉家遷移進城的農戶，其在農村的宅基地和住房已不再擔負居住保障功能，大都處於閑置狀態。這些農民更有透過流轉宅基地和住房增加財產性收入的現實需求。
因此，我認為在保障農民基本居住權的前提下，引導宅基地從住房保障功能向財產功能轉變，透過進一步修改和完善相關涉地法律，允許農村宅基地使用權在城鄉之間更大範圍內流轉，使農民獲得財產性收入及分享改革帶來的紅利。
紅星新聞：宅基地使用權在城鄉統一的建設用地市場上流轉，對鄉村振興和新型城鎮化有何意義？
蔡繼明： 2024年中央一號檔將「強化農民增收舉措，實施農民增收促進行動」作為三農工作的一項重要任務。
中國部份農村地區已經透過拓寬宅基地的生產經營、資產、財產等多功能，不斷發掘宅基地的價值實作途徑，探索出了農村產業融合「宅基地+家庭作坊」，「宅基地+鄉村旅遊」，「宅基地+民宿產業」「宅基地+康養基地」等新產業新業態，推動了鄉村產業轉型的發展。而鄉村產業的發展又會進一步帶動周邊廣大村民就業，促進農村剩余勞動力多渠道轉移，實作農民的薪資性收入增加，拓寬農民的增收來源。
透過農村宅基地的自由出租、轉讓來增加農民的財產性收入，實作宅基地使用權在公開市場上合法流轉，能夠增加農民的財產性收入，同時實作農村建設用地的集約、節約利用，透過放開農村宅基地在城鄉之間的流通，鼓勵農民利用宅基地獲取進城資金，以縮小城鄉居民收入差距。
紅星新聞：從國家對農村宅基地制度改革的發展歷程中，可以汲取哪些經驗？
蔡繼明： 2015年，按照【關於農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見】，全國33個縣（市、區）開展試點。2020年9月，全國104個縣（市、區）和3個地級市啟動新一輪農村宅基地制度改革試點。試點圍繞落實宅基地集體所有權，保障農戶資格權和農民房屋財產權，適度放活宅基地和農民房屋使用權，積極探索宅基地「三權分置」的具體路徑和辦法。
在宅基地改革的各個試點地區，如浙江義烏、湖南瀏陽、江西余江、廣東南海、四川成都以及北京大興、天津薊州、重慶全域等，其中義烏的經驗較為成熟。義烏在全國率先提出和確立宅基地所有權、資格權、使用權「三權分置」制度設計；允許宅基地交易、入市與轉讓，允許宅基地在市域範圍內跨集體經濟組織轉讓，建立全國第一個農村宅基地基準地價體系；賦予宅基地使用權和農房擔保、抵押權能；實行宅基地有償調劑和有償選位，對超占等開展有償使用，探索宅基地從永久無償向分類有償轉變；透過多渠道實作宅基地自願結束等。
進一步深化宅基地制度改革，可以擴大試點地區範圍、增加試點改革內容，重點放在擴大宅基地使用權流轉範圍和城鄉建設用地增減掛鉤範圍（依次由村落之間擴充套件到城鄉之間、省市之間）、進而根據試點地區成功的經驗加快相關法律的修改完善，將試點成果推廣至全國。
紅星新聞：在具體措施方面，該如何最佳化土地要素市場化配置，增強城鄉要素有序流動活力呢？
蔡繼明： 近年來，中國各地結合發展鄉村旅遊產業和農村新產業新業態，積極引導工商資本下鄉，以集體資產、村民資產入股及收益分成的方式吸引社會資本與村集體、農民聯合開發經營，探索出「閑置農房+民宿經濟」，「閑置農房+田園綜合體」等多種宅基地及農房的盤活利用模式。不僅顯化了農民宅基地及農房的資產價值，還極大地激發了鄉村振興的內生動力。
因此，應重視村莊的資源條件和稟賦，為新型產業和社會資本做好用地載體和承接，盤活利用閑置宅基地和住宅發展鄉村新產業新業態，同時要打通宅基地再利用與農村集體經營性建設用地入市的銜接，透過建立健全相關保障機制，確保盤活利用的農村閑置宅基地用於鄉村產業發展。同時，建議合理引導和完善工商資本下鄉推動宅基地流轉過程中多方參與主體的賽局過程與收益分配機制。地方政府需要為工商資本下鄉和計畫銜接做好一些基礎性、服務性工作，如下放土地審批許可權，減少行政服務上的手續和步驟，為工商資本下鄉、推進各類要素流動創造條件。
去年8月，九部門聯合發文，「有序引導大學生畢業到鄉、能人回鄉、農民工返鄉、企業家入鄉」。充分調動廣大農民群眾和各方人士建設家鄉的積極性、主動性、創造性，推動人才下鄉、資金下鄉、技術下鄉，匯聚各方力量建設宜居宜業和美鄉村。盤活閑置的宅基地，可為離退休返鄉人員提供居住創業的場所。建議將農村集體經濟組織成員離開集體經濟組織後宅基地使用權未被收回的，進城務工人員退休、失業後返回原籍的，及海外歸僑等特殊人群取得宅基地使用權歸納為正當取得權益。
降低農業轉移人口市民化住房門檻：
推行「公租為主，廉租為輔」
紅星新聞：對於農業轉移人口而言，中國已探索豐富的城市保障性住房，包括經濟適用房、公共租賃住房、廉租房等，目前而言，您提出的降低農業轉移人口市民化住房門檻方面，還有哪些解決農業轉移人口城市住房的方法呢？
蔡繼明： 盡管農業轉移人口人均住房面積一直在提高，然而相對城市戶籍人口來說，人均住房面積還是相對偏小，而降低農業轉移人口城市住房門檻，有助於促進農業轉移人口市民化，加快中國城市化行程，還有助於推動「三農」問題解決，促進城鄉融合發展，破解「用工荒」問題，推動城市經濟永續發展。
因此，為解決農業專業人口城市住房問題，可以「以租為主」，推進農業轉移人口實作「住有所居」。政府需要引導市場提供中低端家居型租賃住房，向農業轉移人口提供租金補貼，並加強對城市低端房屋租賃市場的監督管理。另外推行「公租為主，廉租為輔」的住房保障策略，逐步實作農業轉移人口住房保障全覆蓋。各級政府需加大對公共租賃住房的投資和建設力度，並以農業轉移人口可承受的低租金向其出租。此外，還需借助社會力量、多方共濟有效治理農業轉移人口城市住房問題。可以積極引入市場機制，引導和鼓勵社會各方力量共同參與農業轉移人口城市住房問題治理。
紅星新聞：您提出應該為農業轉移人口提供更加平等的公共服務，那麽應該如何做好公共服務與配套設施的建設？
蔡繼明： 一是完善農業轉移人口城市住房用地政策。中央可以將各地方新增國有建設用地指標與農業轉移人口保障性住房建設數量、投資金額、住房保障覆蓋率等掛鉤，引導激勵地方政府增加農業轉移人口保障性住房供給。
二是加快農村土地制度改革和閑置宅基地流轉。可以透過不同區位農村閑置宅基地的流轉、復耕復墾、城鄉建設用地「增減掛鉤」以及節余指標跨區域調劑的方式，增加城市建設用地供應，降低大中城市房價。
三是加強農業轉移人口住房保障財稅政策配套。中央財政應該加大對地方在農業轉移人口住房保障方面的專項轉移支付，地方政府也應該視財力情況適當加大相關財政投入。
四是創新農業轉移人口住房金融支持政策。充分利用保障性住房納入公開募集基礎設施證券投資基金試點範圍的契機，鼓勵更多社會資本進入農業轉移人口保障性住房建設。
紅星新聞記者 羅丹妮
編輯 潘莉 責編 馮玲玲
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