城市與區域治理研究院 蘇誌勇
今年的兩會政府工作報告明確提出，「適應新型城鎮化發展趨勢和房地產市場供求關系變化，加快構建房地產發展新模式」。這是基於房地產市場供求關系發生重大變化所作出的戰略性轉變，也是破解房地產發展難題、促進房地產市場平穩健康發展的治本之策。
那麽如何構建房地產發展新模式？在3月9日全國兩會民生主題記者會上，住房城鄉建設部黨組書記、部長倪虹從理念、機制和實施三個方面給出了答案。其中在機制上提出兩點：一是建立「人、房、地、錢」要素聯動的新機制；二是完善房屋從開發建設到維護使用的全生命周期管理機制。
所謂「人、房、地、錢」要素聯動的新機制，就是從要素資源科學配置入手，以人定房、以房定地、以房定錢。這是保障房地產市場平穩健康發展的基礎性工作，也是構建房地產發展新模式的關鍵一環。
以人定房，重在滿足多層次多樣化需求
當前中國房地產市場供求關系發生重大變化，需求端的變化決定了供給端要隨之做出調整。
首先，人口流動導致城市和區域間房地產市場分化。從人口流動趨勢看，從內陸向沿海城市聚集，從低能階城市向高能階城市聚集的趨勢非常明顯，長三角、珠三角兩大城市群，以及西南省會城市成為吸納人口的重點區域，東北地區和中部部份地區則人口流失嚴重。5年間人口增長過百萬的城市有27個，人口減少過百萬的城市有6個，其中深圳、成都人口增長超過500萬，天津、哈爾濱近5年人口減少超百萬。
人口的流動帶來房地產市場需求的變化。總體上看，一線城市和部份熱點二線城市因人口持續流入，住房需求旺盛，房價高企；大部份三四線城市人口流出但住房供應並未減少，導致房地產市場持續下滑。要保持房地產市場穩定發展，必須根據各城市人口變化確定住房需求，做到「以人定房」。
其次，從「住有所居」到「住有宜居」，住房需求更加多樣化。住房需求包含兩個層面，一是「住有所居」，即滿足居民最基本的住房需求。解決新市民、青年人和一線務工人員等低收入群體的住房困難，是近年來各級政府亟待破解的難題。近兩年來，全國各地共建設保障性租賃住房508萬套（間），可解決近1500萬新市民、青年人的住房困難。但是相對於至少3億人的龐大的市場需求，還有很大差距。隨著城鎮化的深入推進，未來幾年預計每年還會有1000萬農村轉移人口流入城市。滿足這類人群住房需求，更多地需要各級政府的保障性住房籌集建設、城中村改造，以及「租購並舉」的住房制度加以解決，從「一張床」「一間房」到「一套房」。
二是「住有宜居」。隨著人民生活水平的提高，「住有宜居」已經成為廣大居民對住房的普遍追求。今年的兩會政府工作報告提出，「滿足居民剛性需求和多樣化改善性住房需求」，首次使用了「多樣化改善性需求」這一措辭，體現了政府對住房需求的深刻理解。
居民的不同收入水平、家庭結構、年齡結構、消費偏好等因素，決定了多樣化的住房需求。這種多樣化需求包括價格、戶型、地段、環境、配套設施、科技套用等方方面面。例如年輕人對社交的需求，多子女家庭對戶型和空間的需求，老年人對健康和適老化的需求，中高收入階層對第二居所或旅居生活的需求等等。
多樣化的需求催生多樣化的市場。滿足剛性需求和多樣化改善性住房需求，一方面政府部門應當繼續最佳化調整調控政策，放松影響合理住房消費的限制性措施，營造良好的住房消費環境，鼓勵住房消費升級。另一方面，市場主體應當充分研究市場，根據需求變化，高標準建設「好房子」，以多樣化產品和高標準服務滿足群眾多樣化住房需求。正如倪虹部長所說，「新模式下，誰能為群眾建設好房子、提供好服務，誰就能有市場、有發展、有未來」。
以房定地，重在控制增量盤活存量
土地作為房地產最核心資源，對房地產市場起著絕對主導作用。30年前的分稅制改革，使得國有土地出讓收入和房地產專項稅收入成為地方政府重要的收入來源，二者合計占地方財政收入的比重超過30%，土地出讓收入占地方政府基金性收入的比重更是超過80%。
土地財政帶動了地方經濟高速增長，同時開啟了房地產市場高速發展周期，特別是在土地招拍掛制度下，房地產市場陷入地價推動房價、房價帶動地價的怪圈。房價、地價上漲又進一步刺激了地方政府的賣地沖動，一些城市出現房地產無序開發、土地供需錯配的局面。具體體現在：
一是在保障房和商品房用地之間的錯配。住房改革最初設計是「市場+保障」的「雙軌制」，但是地方政府為了實作土地出讓收益最大化，往往忽視保障房供地，更多地向商品房供地傾斜，由此導致了住房「雙軌制」在執行層面的走偏。
二是在新城開發和老城改造方面的錯配。一些城市為了土地收益最大化，不考慮城市人口和住房需求，大規模開發新城新區；對於老城區采取大拆大建的開發模式，不僅造成土地資源嚴重浪費，也為房地產市場消化庫存帶來壓力。
三是核心一二線城市人地矛盾突出。核心一二線城市最大的問題是土地資源稀缺，難以滿足日益增長的住房用地需求。有限的土地資源，在發展產業、商業、基礎設施、公共服務和住宅方面難以實作平衡。向外圍發展則會出現供地郊區化現象，產業留在核心區，而居住集中在郊區，呈現土地供應的區位結構錯位。
針對上述問題，各地政府應當切實履行好主體責任和屬地責任，根據人口情況和住房需求，合理把握供地規模、供地節奏和和供地結構。對於住房市場過剩的城市來說，應當盡快擺脫土地財政依賴，嚴格控制土地出讓規模，減少甚至暫停住宅用地供應，及時消化庫存。對於核心一二線城市來說，應當盡可能透過城市更新和城中村改造，盤活存量用地，增加住宅用地，特別是增加保障性住房、租賃住房用地供應。在產業開發中應當本著「職住平衡」的原則，根據需求配建一定數量的住宅。在土地供應方式上，應當打破以招拍掛為主的供地模式，針對保障性住房或租賃型住房建設，適當透過劃撥方式滿足用地需求。
以房定錢，重在防範房地產金融風險
金融是房地產發展的命脈。開發商與銀行的高度捆綁和依賴，在推動房地產業高速發展的同時，也埋下了房地產金融的風險隱患。隨著房地產市場周期性調整，商品房銷售放緩，房企資金鏈壓力驟增，並引發一系列連鎖反應。
近兩年來，中央各部委以及各級金融機構積極采取措施，包括出台「金融16條」、保交樓專項貸款、房地產融資「白名單」等舉措，有效緩解了房企資金壓力，守住了不發生系統性風險的底線。但是保持房地產業長期健康穩定發展，還需要從機制上的調整和發展模式創新。以人定房、以房定地、以房定錢，就成為從機制上解決問題的治本之策。
「以房定錢」包含兩個層面的含義，一是合理控制融資規模，避免房企盲目舉債、盲目擴張和高負債經營；二是合理選擇融資渠道，多元化融資，防範金融風險。
當前，在一視同仁支持不同所有制房地產企業合理融資需求，全力完成「保交樓」任務的基礎上，從長遠發展角度還需要著力解決好兩方面問題。
首先，拓展多元化融資渠道，降低融資成本和融資風險。針對城市更新、保障性住房、租賃住房建設，加大融資支持力度。加快推動基礎設施REITs向保障房、長租房和商業計畫擴容，加快推動不動產私募投資基金試點，支持優質房企實施並購重組，推動非標融資向標準融資轉化。
其次，加強和完善預售資金監管制度，有理有序推行現房銷售。近年來，預售資金監管漏洞成為房地產計畫爛尾、房企資金鏈斷裂的罪魁禍首，取消預售制的呼聲日漸高漲。但是當前市場形勢下，「一刀切」地取消商品房預售制度，必然會進一步加劇房企資金壓力，首要的是加強預售資金監管，最佳化提取使用流程，確保計畫保交樓任務。同時對於有條件的城市和計畫，應當透過政策鼓勵現房銷售逐步推廣。
建立「人房地錢」聯動機制，抓手是指導各地編制好住房發展規劃。2月底，住房城鄉建設部釋出通知，要求各地科學編制2024年、2025年住房發展年度計劃，並提前謀劃2026~2030年住房發展規劃。各地根據人口變化確定住房需求，根據住房需求科學安排土地供應、引導配置金融資源。有了科學的規劃，有了政策的引導，房地產業將沿著正確的方向逐步走向健康發展的軌域。
