在新型城鎮化的下半場，農業轉移人口市民化需要解決的核心問題是「錢」的問題。一方面，需要厘清成本如何分攤；另一方面，需要明確中央財政優先補給誰。
清華大學中國新型城鎮化研究院執行副院長尹稚23日在接受第一財經記者專訪時，提到了上述觀點。
【中共中央關於進一步全面深化改革 推進中國式現代化的決定】（下稱【決定】）中明確提出 「加快農業轉移人口市民化」，並將其作為「健全推進新型城鎮化體制機制」關鍵環節。
【決定】還多處提及對農業轉移人口的權益保障，比如「推行由常住地登記戶口提供基本公共服務制度，推動符合條件的農業轉移人口社會保險、住房保障、隨遷子女義務教育等享有同遷入地戶籍人口同等權利。」
「‘由常住地登記戶口提供基本公共服務制度’已經試點多年，但一直沒能在全國鋪開。其背後關鍵原因在於，‘中央財政支持誰’的問題沒有解決，是均勻地‘撒芝麻’？按行政區劃的盤子大小去配給資源？還是按人口流入強度給予資源傾斜？」尹稚說。
在他看來，在「農民轉變成市民」的過程中，需要算一筆賬。「轉移」的成本由中央政府、地方政府、用人單位和轉移人口個人四方分攤。其中，中央財政轉移支付是地方在做成本核算、規劃基本公共資源配套時考慮的重點。
尹稚說，新型城鎮化的上半場，中國已經解決了農村剩余勞動力的轉移和市民化行程中的阻力因素，打通了市民化的法定和關鍵環節，取消了戶口遷移門檻。目前，這些群體已被納入地方核算「城市人均擁有基本公共服務」的分母，在進城務工人員持有居住證的條件下，其享受的基本公共服務從早期的6～8項提升至20多項，甚至在一些發達地區已接近戶籍人口的待遇水平。但農村轉移人口所擁有的基本公共服務優先級還不夠，隱性的歧視性政策還沒有解決，其社會保障水平仍低於戶籍人口，這些都需要進一步的資金投入。
據尹稚介紹，過去，中央財政對「農村轉移人口市民化」的投入，大體可以分為兩類：一類是「補磚頭」，即按照城市規模和整體的建設量配給資源，至於新增基礎設施和公共服務有沒有人用，「其實沒人操心」；另一類是「一刀切」，即設定統一的基本系數，根據行政級別，按照城市擴張規模的一定比例，分配資金。但上述兩種投入方式均可能帶來資金浪費或投入不充分。
【決定】在「健全人口發展支持和服務體系」中稱，「把握人口流動客觀規律，推動相關公共服務隨人走，促進城鄉、區域人口合理集聚、有序流動」。尹稚認為，這給出了接下來中央財政投入的一個方向，即「補人頭」，人往哪裏流，哪裏獲得的份額就更多。下一步，需要進一步深化研究央地之間投入比例。
「基本公共服務均等化程度越高，人口流動性會越大。當村鎮人口的活動半徑擴大至都市圈，他們獲得的崗位機會也越多。換言之，完善符合現代人口流動的配套機制，還能促進整個社會的充分就業。」尹稚說。
按照人口流動方向，熱點一二線城市或將獲得更多的資金支持，用以完善「農業轉移人口市民化」的公共服務。這些城市原本經濟發展水平就相對更高，那麽，城市之間的發展差距是否會因此被拉大？
尹稚認為，首先，用於推動「農業轉移人口市民化」的中央財政專項撥款，總量不會太大並會專款專用。相比之下，中央財政每年會在平衡區域發展方面，投入更多資金。其次，在一些生態保護地區和農業主產區，這些地區創造財富和價值的能力還很弱，是主要的人口流出地。「換個角度看，如果這些地區能夠真正將糧食安全做好，生態安全守好，獲得的收益遠比流失人口帶來的損失要大。此外，一定程度上的人口流出，也有利於這些功能區的集約化發展。」尹稚說。
出於成本考慮，縣城往往是農村人口「從鄉進城」的中轉站。近年來，中央多次強調「縣城是新型城鎮化的重要載體」。尹稚認為，在未來人口分布中，可能縣城所占城市化人口比例並不是最高，但它具有重要的節點作用。這也是為什麽這兩年政府在鄉村全面振興中投入了大量資金，以實作基本公共服務均等化。
根據【決定】，引導大中小城市和小城鎮協調發展、集約緊湊布局；深化賦予特大鎮同人口和經濟規模相適應的經濟社會管理權改革。
尹稚表示，鎮一級政府部門的傳統行政職能不足以支撐其經濟和社會管理，可能會對特大鎮的經濟發展形成障礙。「但【決定】沒有提到‘撤鎮設縣’，意味著未來更可能在行政區劃不變的基礎上，賦予特大鎮更多經濟職能。我認為未來縣級單元在數量上不會越來越多，以免造成國土空間的分散化和破碎化，但經濟社會管理權可能會進一步下放到特大鎮。」尹稚補充說。
此外，在尹稚看來，進入新型城鎮化下半場後，「人」應該能夠自由地在城鄉之間，雙向流動。這意味著城市地區「居住證」和「戶籍證」的差異越來越小，大城市有能力承接住更多「農業轉移人口」，也意味著「從城到鄉」的人口反向流動渠道會進一步被打通。
【決定】也再次重申，要「促進城鄉要素平等交換、雙向流動，縮小城鄉差別，促進城鄉共同繁榮發展」。
「但現在‘從城返鄉’的渠道還沒有完全打通，大城市人口返鄉缺少一個完善的法律環境。目前城鄉之間在土地政策和行政管理模式上存在較大差異。在新型城鎮化的下半場，還需要為這些返鄉人口提供更多的發展機會，讓他們在農村也能獲得身份認同和權益保護。」尹稚說。
