5月中旬，73歲的徐耀通站在廣州市花都區集群街2號樓舊址前，滿是期待，他感慨離自己的「新房夢」又近了一些。
一個多月前，這裏還遍布裸露的紅磚、石塊，細細的生銹鋼筋堆積成丘，一片雜亂。而現在，拆除現場已清理完畢，前期地勘工作也已結束，建設方案公示完成後，即將進入地基開挖階段。
這棟建於1976年、曾被鑒定為D級危房的樓房，是近段時間廣州所有老舊小區裏最受關註的房子。
廣州市花都區，73歲的業主徐耀通站在拆除後的集群街2號樓前，對重建後的新房充滿期待。
與公眾通常理解的「政府出錢拆遷，業主喜獲拆遷補償款」的模式不同，這棟樓房全體業主自己當甲方，自籌資金大約800萬元，準備在原址重建一棟新樓。戶數與之前相同，樓層、房號和套內面積也不發生變化。
按照工程進度，今年年底，該計畫全部完工，且給每家都配備了簡裝修，明年春節前即可入住。
關於舊樓的槽，吐都吐不完。「房子滲水問題非常嚴重，樓上拖地時，我們樓下就會‘下雨’。廚房和衛生間也經常堵。」業主徐耀通說，他對新房充滿期待，經常來看施工進展。
不過，在原拆原建模式提出的最初，這棟樓的一些業主是不理解的。有的人在等待拆遷，如果房子原拆原建了，不僅拆遷款沒了，還得往外掏一筆錢，他們不太願意。政府相關部門對這套房子的預期也不是「原拆原建」，最初，這只是一個微改造計畫。
那麽，集群街2號樓是如何走向原拆原建的，居民們為何能達成一致自掏腰包，政府又在其中扮演了怎樣的角色？
「這棟樓房微改造有什麽意義？」
和大多數被改造的老舊小區一樣，集群街2號樓地理位置優越。它身處花都老城區新華街豐盛社群，是原花縣（現花都區）環衛所宿舍樓，距廣州北站僅有500余米。附近有地鐵口，也有區人民醫院，出行、居住都很方便。
但是城市在發展，房子也在老去，使用了將近50年，這棟房子出現了磚體裸露、三線混亂、消防設施不完善等問題。有業主說，建房時，這棟樓的墻體沒有用水泥，裏面的紅磚早已發黴，想打孔裝空調或者照明燈都無法操作，一旦鉆墻，周圍的磚都會碎掉。有住戶嘗試對墻面裝修粉刷，過幾個月就會因受潮發黴發黑。
業主鐘彩蘭在20世紀80年代買下了這棟樓一套47平方米的二手房，住了20多年後，因為經常漏水等，就搬去了兒子家。2006年，她嘗試將房子出租，一個月租金300元。但只租了一個月，租客就因為下水道經常堵塞退租了。徐耀通也是在同一時期買下了這棟樓裏一套40多平方米的房子。後來，因為擔心房屋安全問題，他就搬離了。房子租不出去，只好閑置。
在集群街2號樓附近，施工人員正對一些老舊小區進行微改造。
閑置是這棟樓多數房屋的現狀。花都區新華街街道辦工作人員曾對該棟樓整體產權情況、居民意願進行針對性摸底，他們發現這棟樓房占地342.4平方米、建築面積1726.64平方米，是5層混合結構，共有25戶，其中公房15套，私人產權10套（含9套住宅和首層商鋪同屬1個產權）。業主多為退休老人。拆除前，9戶個人業主的房子只有2戶有人居住，15戶公房對外出租了9戶，其余都是空房。
2023年，這棟高齡危房的命運迎來改變。
這年9月28日，總投資約5.94億元的廣州北站東側老舊小區計畫正式啟動，集群街2號樓就位於該片區。
微改造，是指對房屋維持現有建築格局基本不變的前提下，透過局部拆建、保留修繕以及整治改善等辦法實施的更新方式。但這種改造也被認為是一種「穿衣戴帽」式的改變，主要是對樓房外立面等做出改變，室內戶型結構等不變。
聽說政府出資要對這棟樓「微改造」後，徐耀通跑到豐盛社群居委會直言：「對這樣的危房微改造有什麽意義？再說，這棟危房這麽脆弱，假如在微改造期間出了事故，由誰來負責？」
徐耀通還說：「如果政府同意，我們更希望原拆原建。」鐘彩蘭也響應了徐耀通的主張。
然而，他很快意識到，沒有政府主導，業主自己原拆原建太難了。「得說服其他業主同意，我們還得跑住建、規劃等多個部門，每個部門都有嚴格的審批手續。沒幾天我們就‘投降了’，靠業主主導原拆原建，此路不通。」徐耀通告訴【中國新聞周刊】。
另一邊，社群和街道辦負責人了解到這棟樓業主主動提出原拆原建的訴求後，都非常重視。新華街黨工委委員畢國斌告訴【中國新聞周刊】，2月23日, 廣州市花都建築設計院有限公司做出的【危險房屋鑒定報告】顯示，集群街2號樓，屬於D級危房（指承重結構已不能滿足正常使用要求，房屋整體出現險情，構成整幢危房）。因為存在安全隱患，已經失去了微改造的意義。
他們就把居民願意付錢原拆原建的想法、房屋檢測結果報給了花都區住建局和廣州市規劃和自然資源局花都區分局。最終，區住建局同意了原拆原建的想法，並得到了區委、區政府領導的認可。
微改造轉變成原拆原建，廣州此前並沒有類似先例。為此，2023年11月，花都區專門出台了【廣州北站東側老舊小區成片連片微改造計畫危舊房屋拆除重建試點方案】（下稱【方案】），明確屬於改造範圍及物件的危舊房屋，允許權屬人（含權屬單位）以拆除重建的方式自行改造。
花都區住建局有關部門負責人告訴【中國新聞周刊】，像集群街2號樓這樣的危樓，存在很大風險，進行加固和微改造都解決不了大問題。一旦出現垮塌等事故，政府也會承受很大的壓力。而透過原拆原建，能消除隱患，防患於未然。
這筆賬該怎麽算？
老房子要拆還是要改造，政府是有一本賬的。
如果按照征收拆遷模式對這棟樓進行拆除，政府花在拆除補償、安置等費用上的資金是千萬元。如果對這棟危樓進行微改造（不含加固），政府花的費用是一百多萬元。
而在廣州尚無先例的原拆原建，這筆賬該怎麽算？
花都區將拆建資金來源確定為業主自掏腰包。之所以做出這個決定，畢國斌說，主要基於兩方面考慮：首先，該片區類似的老舊房子數量非常多，且大部份房產都是個人業主擁有的，如果由政府出資對這棟樓進行原拆重建，對其他在附近卻沒有原拆原建的老舊小區業主來說有失公允；其次，原拆重建需要的資金並非一個小數目，讓政府埋單，會增加財政支出壓力，一旦開了先河，後續開展類似計畫時，政府的財政支出壓力會越來越大，難以為繼。
另外，花都區住建局有關部門負責人告訴【中國新聞周刊】，原拆原建屬於排危。按照【廣州市房屋使用安全管理規定】等規定，在排危期間，這種房屋的產權人有消除安全隱患的責任，並承擔消除安全隱患產生的費用和臨時搬離時產生的租金。
讓業主自掏腰包原拆原建，並自行承擔過渡期的租金，上述花都區住建局有關部門負責人說，在做出這一決定時，住建、規自、街道、居委會等相關部門都對該決定的合理性有共識，所以均沒有任何意見分歧。
對政府來說，原拆原建確實是一件劃算的事。相較拆遷、微改造這兩種模式，花都區住建局有關部門負責人告訴【中國新聞周刊】，原拆原建模式中，花都區負責對前期的設計、勘查、測量、監理等二類費用補貼50％，花費70余萬元。
工作人員向記者介紹集群街2號樓原拆原建前後的對比情況。
不過，有些居民並不是一開始就接受原拆原建的。「這棟樓這麽破舊了，但是位置好，今後政府拆遷時，我們可以賺一筆房屋拆遷補償款，現在反倒讓我們自掏腰包？」在居民大會上，有業主這樣問。
社群只好一戶一戶地做居民的思想工作，先後召集業主開了9次居民大會，又上門溝通了48次。豐盛社群居委會主任曾燕娜告訴【中國新聞周刊】，居委會除了講D級危房的危險、原拆原建的情況，還給他們講國家政策，「我們告訴他們，政府花錢現在也越來越理性，也要追求價效比，不能打水漂。住建部2021年也發文明確表示，嚴控大規模拆除。根據政策，今後很長一段時間裏，這個片區是不可能大拆大建了」。
要居民自掏腰包，價位必須要在他們能承受的範圍內。「我們調研過‘拆舊建新’的市場行情，民營企業需要盈利，不可能微利營運。比較之後，我們聯系到幾家區屬國企，最終預估的核算價格約4600元每平方米，這其中不僅包括重建本身的工程費用，還含有設計、監理、測量、人工拆除、建築垃圾清運、電梯加裝和簡單裝修等眾多成本。」花都區住建局相關負責人表示。
集群街2號樓首層的16間商鋪同屬1名業主，這名業主早就對危房的安全隱患感到擔憂。他擔心，一旦出事故，不但影響商鋪效益，他還可能要承擔相應責任。所以，他非常支持原拆原建。
「他主動提出，拆除前，給所有的商鋪免收一個月租賃費，目的是為他們留出充分的清貨時間，減輕他們的壓力。」曾燕娜說，因總面積大，這名業主預繳資金超過140萬元，是所有個人業主中預繳資金最多的一位。
與這位有經濟實力的業主相比，不少私人產權業主仍然困於資金問題。黃先生從1984年起就居住在這裏，後來，一家五口人都蝸居在這個60平方米的兩居室裏。在前幾次的居民大會上，他一直猶豫不決，一方面想改變居住條件，但也為資金發愁。
工作人員多次入戶走訪，他才說出自己的難處。他說，自己家兄弟姐妹三人，他和弟媳一家存在家庭財產糾紛的矛盾，資金還缺一部份。另外，聽說了4000多元每平方米的原拆原建費用，他也擔心自己沒辦法一下子拿出30萬元來。
居委會告訴他，花都區為原拆原建推出了相應的扶持政策：對於一些資金比較緊張的家庭，政府方面聯系銀行等金融機構進行低息貸款。有了托底政策，黃先生的態度慢慢變了，願意自己掏錢來做原拆原建了。
不過，也有業主是堅決不同意原拆原建的。73歲的文女士是花都區環衛所的退休職工，在這棟樓房居住了40多年，平時老兩口和已經成年的孫子一起住在50多平方米房子裏。
從一開始，文女士就一口咬定，這個房子還能繼續住人，不需要原拆原建。居委會多次上門溝通，她才開口說了顧慮。
文女士的兒子兒媳早已離婚，兒子長期不在自己身邊，兒媳已組建了新家庭。孫子由老兩口撫養，丈夫又需要長期服藥，每個月都等著用錢。家裏只有7萬元積蓄，距離20多萬元的預繳資金，有挺大的資金缺口。
「我們了解她的家庭情況後，聯系到了老人的前兒媳，跟她講了居住條件改善後，有利於其子的生活，最後說服她同意出一部份錢。另外，文女士提出要把房子過戶給孫子，我們還協調金融機構為其提供了綠色貸款。」曾燕娜說。
各個業主的自身情況和訴求有差異，前期溝通是最費時間的。家家有本難念的經，誰都不願說「家醜」，只能一趟趟溝通，慢慢取得他們的信任。「只有他們敞開心扉後，我們才知道怎麽有針對性地幫扶。」曾燕娜說。
最終，該棟危房的業主全部同意原拆原建。值得註意的是，目前，並沒有專門的法律法規提到危房原拆原建時，業主的同意率達到多少才可以實施。只有在【民法典】第278條有過類似的表述：改建、重建建築物及其附屬設施，應當經參與表決專有部份面積四分之三以上的業主且參與表決人數四分之三以上的業主同意。
花都區住建局有關部門負責人告訴【中國新聞周刊】，為了避免今後產生法律糾紛，他們提出，業主全部同意後才可原拆原建。這棟樓的業主比較少，所以也相對容易做到100％的同意率。
「不加蓋樓層，也不增加戶數」
為了集群街2號可以順利原拆原建，區裏的相關部門走訪了南京、杭州等城市，吸取他們的經驗。
花都區住建局有關部門負責人說，有的城市原拆原建的案例歷時長達10年，一個重要原因就是，前期組織、策劃、設計工作十分繁瑣，若只由業主組織，缺少政府引導，效果不是很好。「因此我們吸取這些教訓，在前期策劃階段由街道、居委會及相關部門牽頭，收集不同業主的訴求，加強政府引導，同時引導業主委托國企參與前期的組織策劃、設計、建設和後期的物業管理。」
「國企介入，並不是為了讓其兜底，資金還是由業主自掏腰包。國企註重發揮技術優勢等，根據居民意見做好方案設計與經濟測算，補上了業主在這方面的短板。」上述負責人告訴【中國新聞周刊】。
2023年11月16日，集群街2號樓所在社群居委會與業主代表、業主企業（即15間公房的業主「廣州花都城投西城經濟開發有限公司」，是花都城投集團子公司，以下簡稱「西城公司」）代表，分別開設共管帳戶管理拆建資金。在政府引導下，全體業主共同委托了西城公司作為計畫改造主體，拆建投資估算795萬元，目前已基本完成業主改造資金預繳納工作。
廣州市花都區路邊關於舊城改造的宣傳標語。本文攝影/本刊記者 周群峰
為了讓廣東省建築設計研究院有限公司參與到該計畫中，2023年，花都區住建局局長親自出面，聯系該公司總經濟師兼創作院院長。該司受邀後，全程參與了集群街2號的新房設計工作。
廣東省建築設計研究院有限公司城市建築工作室主任黃俊華告訴【中國新聞周刊】，在設計期間，花都區住建局非常關心相關方案。有時晚上11點左右，花都區住建局局長還給他發微信，提出一些新的思路和建議。
顯然，雖然計畫資金主要由居民自掏腰包，但政府在各個步驟都不缺位，註重對業主的引導，是該計畫的一個顯著特征。
在計畫正式施工前，關於有沒有必要為了利潤加蓋樓層，也有過討論。西城公司經理危德永告訴【中國新聞周刊】，作為計畫改造主體，該公司充分做了成本管控、安全生產、工程進度等方面的把控。建設前，他們確實探討過加蓋幾層的方案。如果樓層加高，提高容積率，從經濟效益上來看一定是有利的，但如果與周邊交通、醫院、學校等不匹配的話，會帶來交通擁堵、上學難、看病難等問題，對其他居民也不公平。
花都區住建局與區規劃和自然資源局在討論研究時，也發現有些城市在老城區原拆原建時增加容積率的做法，恐怕不具有持續性。而且集群街2號原拆原建的主要目的是消除危房，在政策不是很明確的情況下，他們還是決定采用「原拆原建，增加公共服務」的原則，既不加蓋樓層，也不增加戶數。
不過，具體到各家的房屋，戶型面積仍然有所調整。黃俊華說，他們入戶時發現，這棟樓過去的戶型極不合理，衛生間只有1平方米左右，相當於綠皮火車車廂裏的衛生間面積，廚房也多在2~3平方米，且必須透過廚房才能進入衛生間，導致廚房串味問題嚴重。
透過設計，新的戶型都有了獨立衛生間，主臥室和客廳都朝南，提高了采光效果。國家規定，廚房不能低於4平方米，衛生間不能低於3平方米。最佳化設計後，也都達到了這兩項標準。
另外，電梯也安排上了。黃俊華說，根據國家規定，4層及4層以上新建住宅建築應設電梯，12層及12層以上需要安裝擔架電梯。「在設計時，我們考慮到這棟樓的住戶以老年人居多，安裝的兩部電梯都滿足擔架電梯要求，確保住戶尤其是老年人面臨緊急醫療事件時，可以及時救治。」
新增了電梯，平衡和賽局也來了。黃俊華說，一般來說，電梯通常安置在朝陰的北面，主臥和客廳通常位於朝陽的南面，這樣有利於減少電梯使用中產生的雜訊影響居民休息。但一樓商鋪的業主提出，電梯安置在北面會占用其一部份商鋪面積，影響商業價值。最後，各方經過協商，電梯被安置在了南面。
不過，公平公正仍然是這棟樓原拆原建的核心訴求。曾燕娜說，房子建成後，業主還是原來的房號和樓層，區別於其他形式的拆遷，不會進行搖號選房的步驟。
和其他一線城市原拆原建還有所區別的是，集群街2號樓的業主從搬離到重新入住這段時間，需要自己解決住房問題，政府和國企也不進行兜底。他們可以自費租房，或者想辦法投靠親友居住。但對於一些符合條件的困難群眾，政府可以幫忙聯系廉價的公租房進行過渡。
3月18日，這棟「病入膏肓」的危房開始圍蔽拆除，正式進入施工階段。多位花都區官方人士稱，拆除前，集群街2號樓市每場平均價大約每平方米5000元。重建後，房價保守預計每平方米可達12000元~15000元。
另外，值得註意的是，位於集群街2號樓附近的集群街1號樓有五層樓高，房齡也相似，被鑒定為C級危房，建築面積大約1670平方米，業主單位是花都區住建局。在集群街2號樓原拆原建的同時，1號樓也納入了統籌考慮的範圍，進行了拆除。不過，這裏將成為原拆原建的公共服務配套，之後將在原址建成一個黨群驛站，附近居民到時可以來此休閑娛樂，參加相關活動。
廣東城規院住房政策中心主任李宇嘉接受媒體采訪時表示，過去，在老舊小區改造和危房改造模式上，要麽是政府完全主導，要麽是開發商主導，市場埋單。此次集群街2號樓的改造計畫，則是居民自我驅動改造為主，政府政策激勵以及國企提供服務為輔。這意味著在探索老舊小區改造，特別是危房改造新模式上，廣州改變了過去單一主體的模式。黃俊華也認為，廣州這一模式為很多城市解決類似問題提供了借鑒。
如何從「要我改」到「我要改」？
雖然廣州在此次原拆原建中明確提出，既不加蓋樓層，也不增加戶數，花都區住建部門也提出，要確保居民的套內面積不變。但室內廚衛增加了面積，電梯配備了，消防通道最佳化了，這棟樓的建築面積還是比原來多了60多平方米公建配套面積。
「原拆原建的首要任務是排危，在重建時最佳化樓宇的消防通道、增加電梯，同時也不能減少套內面積，保障了業主的利益，所以增加少許公建配套面積於情於理也都說得通。」花都區住建局總工程師盧祥鉛告訴【中國新聞周刊】。
事實上，從法律法規方面來看，危房重建時是不得增加建築面積的。
比如2019年修訂的【廣州市城鄉規劃技術規定】明確：經鑒定為局部或者整幢危房的房屋，可以在不增加原有合法產權建築面積和建築高度、不擴大基底面積、不改變四至關系和不改變使用性質的前提下進行原址重建或者改建。2023年1月1日起施行的【南京市國土空間規劃條例】規定了「‘三原’原則」，即危險房屋翻建應當按照原地址、原面積、原高度的原則，依法辦理有關審批手續。
「原拆原建後，的確會增加幾十平方米面積。但馬上修改相關要求也不可能，我們只能先行先試。建成後，大家反響好，居民能得到實惠，以後可以推動制定或調整某些規定。」花都區新華街道一位負責人表示。
政策的滯後或者缺位是數位采訪物件都提到的困境之一。當前，許多城市都面臨老舊危房數量多、拆建棘手問題。在嚴控大拆大建的背景下，城市大量老舊小區何去何從成為一個無法回避的問題。
在廣州，聽說集群街2號樓要原拆原建，附近很多居民都到居委會或街道辦咨詢他們的房子是否符合條件。花都區住建局有關部門負責人告訴【中國新聞周刊】，目前廣州市住建局正在對集群街2號樓的相關經驗進行總結。畢竟這是單棟樓，業主相對較少，原拆原建時進展相對順利。今後推廣到連片片區時，面臨的問題也會倍增。
該負責人表示，在後續推廣方面，廣州應該會出台相關檔。5月1日，浙江省【關於穩步推進城鎮老舊小區自主更新試點工作的指導意見（試行）】正式實施，這是全國第一個出台的推進老舊小區自主更新的指導意見。
指導意見的一大亮點是自願、自主，住宅小區可成立業主自主更新委員會或授權業主委員會，在廣泛征求業主意見基礎上自願送出更新申請。申請經所在地地方政府稽核透過後，業主自主更新委員會根據當地政策和條件，組織編制更新方案，包括建設方案、資金籌措、產權處置、計畫設計等內容，並由業主共同做出實施決定。
浙江省建設廳黨組成員、副廳長姚昭暉接受媒體采訪時說：「自主更新是新生事物，沒有現成答案，需要各地因地制宜進行探索。指導意見出台，本身就是表明了政府部門的一個態度，鼓勵和支持老百姓自主更新。」
他說，要鼓勵各地因地制宜制定符合當地實際的自主更新方案。城鎮化行程進入中後期之後，城市建設發展已經逐步進入存量時代。在這樣的背景下，今後老舊小區自主更新將會越來越普遍，甚至會成為一種重要模式。接下來，要透過更多試點產生的示範作用，引導民眾從「要我改」到「我要改」。
自主更新確實越來越成為老舊小區原拆原建的普遍做法。在廣州的案例以外，杭州市對浙工新村原拆原建時，資金主要來源也由全體居民自籌。整個小區的更新費用約5.3億元，其中居民自籌資金大約4.7億元，其余資金由政府部門本來就要用到老舊小區改造上的舊改、加梯、未來社群改造等專項資金解決，從而達到收支平衡。
宜昌市對望洲崗路10號小區進行原拆重建時，預計總投資6384萬元，采取的也是「居民出資、政府獎補、企業支持」的原則。
但居民出資占比多少、政府如何指導、小區可以走何種改造模式，都還需要各地探索。正如姚昭暉所說，每個小區的改造條件不同，每個地區的房價也不一樣，這就決定了不能搞「一刀切」。就比如說容積率，浙江的這份指導意見明確，可以適當提高，但是具體可以提高多少，並沒有限定值。這也是為了給各地留下一定的政策彈性空間。
原拆原建是這些年的新事物，「政府介入、居民出錢」的模式更是一條新路。花都區住建局相關負責人認為，其實居民自發推動原拆原建很難，所以政府應該從一開始就積極介入和引導，包括在資金核算，引導建設單位、設計單位等多個環節都不缺位。而在資金籌集、臨時安置等方面則需要業主多一些主動性，發揮個體作用。
李宇嘉則直言，在房地產市場下行、業主老齡化，且收入普遍不高，又眾口難調的背景下，推進「政府介入、居民出錢」的原拆原建，還面臨很大的阻力。
發於2024.5.27總第1141期【中國新聞周刊】雜誌
雜誌標題：廣州：老舊危房的命運之變
記者：周群峰（ [email protected]）
編輯：徐天
